III SA/Wr 692/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie 25 kart pojazdów I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanym do Prezydenta W., "A" sp. z o. o. w W. (dalej: wnioskodawca/ strona skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika, zawnioskowała o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu łącznej kwoty [...] zł za wydanie 25 kart pojazdów, wskazując numery rejestracyjne i numery VIN pojazdów. Wnioskodawca uzasadniał, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca wskazała dodatkowo, że uiściła na rzecz Urzędu Miejskiego we W. łączną kwotę [...] zł tytułem opłaty za wydanie kart pojazdów, co przewyższało faktyczne koszty wytworzenia tych kart. W konsekwencji strona skarżąca wskazała, że zasadny jest wniosek o stwierdzenie przez organ uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów. Prezydent W. w odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił dobrowolnej zapłaty żądanej należności, wskazując, że co do pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] i [...] przyczyną odmowy jest fakt pobrania należności w okresie obowiązywania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, z powodu odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W odniesieniu do pozostałych pojazdów wyjaśniono, że kwestionowane należności zostały pobrane w okresie przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. strona skarżąca wezwała Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie 25 kart pojazdów o wskazanych numerach rejestracyjnych. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., organ podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynność Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. wnosząc 25 skarg dotyczących poszczególnych kart pojazdów. Zarządzeniem z dnia 8 października 2014 r. wydanym na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi na czynność z dnia [...] czerwca 2014 r. i zarządzono prowadzenie spraw pod wspólna sygnaturą akt III SA/Wr 692/14. W skargach zaskarżonej czynności zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.); 2. naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; 4. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Pełnomocnik wniósł przy tym o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta W. dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu – w każdej z 25 spraw, kwoty [...] zł stanowiącej część opłaty za wydanie kart pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, tj. kwoty [...] zł oraz wydatku kwoty [...] zł stanowiącej równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarg przywołano ponownie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), wskazując przy tym w szczególności, że pomimo odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny do dnia 1 maja 2006 r. mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku. Odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza natomiast prawo. W odpowiedziach strona przeciwna wniosła o oddalenie skarg, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że jeżeli Sąd uzna, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłaty za kartę pojazdu był sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania, to konsekwentnie powinien przyjąć, że czynność organu polegająca na pobraniu opłaty w wysokości określonej tym przepisem była podjęta bez podstawy prawnej. W takiej sytuacji uzasadniony jest – zdaniem organu – wniosek o umorzenie postępowania. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skarg organ podniósł, że w dacie pobrania opłaty jego czynność posiadała umocowanie w przepisach prawa, a w szczególności w art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji zatem organ zobowiązany był pobrać opłatę w wysokości [...] zł za wydanie karty pojazdu. Ponadto organ wskazał, że do pobrania opłaty za zarejestrowanie dwóch pojazdów doszło w okresie odroczenia mocy obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w przypadku pozostałych samochodów opłaty zostały pobrane jeszcze przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) stwierdził, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Sąd wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W kontekście powołanego orzeczenia, Sąd w obecnym składzie podziela to stanowisko, uznając w konsekwencji, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z tzw. materialno-techniczną czynnością w zakresie odmowy przez Prezydenta zwrotu nadpłaty za karty pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie strona skarżąca wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. wystąpiła do Prezydenta o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów, które uiściła w okresie od października 2004 r. do kwietnia 2006 r., w związku z rejestracją w tym okresie 25 pojazdów samochodowych. Prezydent w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił zainteresowanemu zwrotu wnioskowanej opłaty. Strona, z zachowaniem 14-dniowego terminu (pismem z [...] lipca 2014 r.), wezwała Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdów. Wezwany organ podtrzymał swoje pierwotne stanowisko (w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r.), w związku z tym w terminie 30 dni od daty doręczenia tej odpowiedzi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., zainteresowany wniósł skargę do WSA. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy należało wyjaśnić, czy uzasadnione było domaganie się przez stronę skarżącą zwrotu nadpłaconych opłat za wydane kart pojazdów, które to opłaty zostały pobrane na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej, wobec czego jest bezskuteczna. Dotyczy to przy tym zarówno opłat pobranych za zarejestrowanie pojazdu w okresie odroczenia mocy obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i opłat pobranych jeszcze przed wydaniem tego wyroku. W ocenie Sądu bowiem § 1 ust. 1 rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Z tego względu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej, organ winien uwzględnić przedstawione w motywach stanowisko Sądu.