III SA/Wr 693/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. na zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zmiany budżetu miasta L. na 2007 rok. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej części zarządzenia. Przedmiotem skargi R I O we W jest Z [...] P M L z dnia [...] r. w sprawie zmiany budżetu miasta Lubina na 2007 rok. Przedmiotowemu zarządzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zarzuciło naruszenie art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W związku z powyższym wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej: zwiększenia dochodów: w dz. 801 "Oświata i wychowanie"; rozdz. 80101 "Szkoły podstawowe", § 2310 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł, § 6610 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł; w rozdz. 80110 "Gimnazja", § 2310 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł, § 6610 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł; zwiększenia wydatków: w dz. 750 "Administracja publiczna", w rozdz. 75023 "Urzędy gmin" o kwotę 1[...] zł, w rozdz. 75075 "Promocja jednostek samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł; w dz. 756 "Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadąjących osobowości prawnej oraz wydatki związane z ich poborem", w rozdz. 75647 "Pobór podatków, opłat i nieopodatkowanych należności podatkowych" o kwotę [...] zł; w dz. 801 "Oświata i wychowanie", w rozdz. 80104 "Przedszkola" o kwotę [...] zł; w dz. 900 "Gospodarka komunalna i mieszkaniowa", w rozdz. 90001 "Gospodarka ściekowa i ochrona wód" o kwotę [...] zł W uzasadnieniu podniesiono, że powyższe zmiany w budżecie dokonano w związku z przekazaniem środków finansowych z gminy wiejskiej L do miasta Lubina, którego podstawą była umowa zawarta pomiędzy jednostkami w dniu 12 marca 1999 r. określająca zasady współpracy gmin w zakresie realizowania obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe na terenie gminy wiejskiej L i gminy miejskiej L . Z umowy wynika, że gmina miejska L wyraziła zgodę na uczęszczanie dzieci z terenu gminy wiejskiej L do szkół podstawowych i gimnazjum w L , wskazanych przez gminę miejską L . Ponadto w § 3 wymienionej umowy zapisano, że gminy zobowiązują się do partycypowania w kosztach utrzymania szkół. Partycypacja ta polega na zrefundowaniu różnicy pomiędzy faktycznym kosztem kształcenia ucznia w danej szkole, a kosztem wyliczonym na podstawie subwencji oświatowej. Podniesiono w uzasadnieniu, że art. 188 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że zmiany planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego są wprowadzane w budżecie jednostki samorządu terytorialnego przez zarząd tej jednostki (w sprawie prezydenta). Zadaniem strony skarżącej, uprawnienie to odnosi się do dotacji celowych przyznawanych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych, na realizację zadań zleconych gminom ustawami, a także dotacji uzyskanych z innych jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań wynikających z porozumienia między tymi jednostkami. Z tym, iż w decyzji przyznającej dotację z budżetu państwa bądź umowie (porozumieniu) z inną jednostką samorządu terytorialnego określa się szczegółowo rodzaj wydatków, które podlegają sfinansowaniu z przekazanych środków. Tak więc wprowadzenie zmian w budżecie na podstawie art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ma charakter formalny, gdyż nie wynika z niego uprawnienie do zmiany kierunku wydatków przez organ wykonawczy gminy. Natomiast, jak wskazano w uzasadnieniu, w rozpatrywanej sprawie przekazana przez gminę wiejską L dotacja w łącznej kwocie [...] zł, przeznaczona była na częściowy zwrot miastu L środków własnych wydatkowanych w związku z uczęszczaniem dzieci z gminy wiejskiej L do szkół na terenie miasta. W tym stanie faktycznym nie ma więc mowy o dofinansowaniu zadań wynikających z porozumienia, lecz zwrocie środków własnych wykorzystanych przez miasto L na realizację zadania wynikającego z porozumienia. W tym stanie, P M nie miał więc podstaw do dysponowania przyznanymi środkami. Podejmując decyzję o zwiększeniu wydatków w dz. 750 "Administracja publiczna", 756 "Dochody od osób prawnych, o osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej", 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80104 "Przedszkola" oraz dz. 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" naruszył prawo, ponieważ środki przeznaczone były na realizację zadań bieżących i inwestycyjnych w szkołach podstawowych i gimnazjach, do których uczęszczały dzieci z terenu gminy wiejskiej L . Zdaniem strony skarżącej, zgodnie z art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, P M mógł tę dotację wprowadzić do budżetu po stronie dochodów i po stronie wydatków, pod warunkiem, że byłaby ona przeznaczona na zadania oświatowe wynikające z rodzaju przyznanej dotacji. Natomiast w przypadku gdy dotacja celowa przekazana została na bieżące zadania oświatowe, o wykorzystaniu jej na realizację zadań inwestycyjnych lub przeznaczeniu na inne cele powinna zdecydować R M . Wskazano w tym miejscu w uzasadnieniu skargi, że R M nie zawarła w uchwale budżetowej upoważnienia dla P do dokonywania zmian w planie wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach danego działu, a więc nie mogła mieć miejsca zmiana budżetu przez prezydenta, a tylko przez organ stanowiący. W odpowiedzi na skargę P M L wniósł o oddalenie skargi, z uwagi, iż jego działanie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 188 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, mając na względzie literalne brzmienie tych przepisów. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiot sporu dotyczy wykładni zastosowania § 2310 "dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" i § 6610 "dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego". Zdaniem organu, w analizowanej sprawie są to dotacje przekazywane z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie stosownego porozumienia w sprawie współpracy gmin w zakresie realizowania obowiązku szkolnego, dlatego mogły być i zostały rozdysponowane przez P M, na podstawie art. 188 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu podniesiono także, że zarządzenia o podobnej treści oparte na analogicznej podstawie prawnej wydawane były już wcześniej i nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru, co rodziło przekonanie, że są one zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać swej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej usg.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., zwana także dalej ufp.), regulujące kompetencje organów gminy do dokonywania zmian budżetowych. Według Sądu, organ nadzoru badając legalność zaskarżonego zarządzenia stwierdził zasadnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepis art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Artykuł 93 ust. 1 usg. stanowi, że po upływie 30- dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zarządzenia P M L z [...] r. P.[...] w sprawie zmiany budżetu miasta L na 2007 r., w części dotyczącej zwiększenia dochodów budżetowych: w dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80101 "Szkoły podstawowe", § 2310 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł, § 6610 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł; w rozdz. 80110 "Gimnazja", § 2310 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł, § 6610 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł, oraz wydatków budżetowych; w dz. 750 "Administracja publiczna", w rozdz. 75023 "Urzędy gmin" o kwotę [...] zł, w rozdz. 75075 "Promocja jednostek samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł; w dz. 756 "Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadąjących osobowości prawnej oraz wydatki związane z ich poborem", w rozdz. 75647 "Pobór podatków, opłat i nieopodatkowanych należności podatkowych" o kwotę [...] zł; w dz. 801 "Oświata i wychowanie", w rozdz. 80104 "Przedszkola" o kwotę [...] zł; w dz. 900 "Gospodarka komunalna i mieszkaniowa", w rozdz. 90001 "Gospodarka ściekowa i ochrona wód" o kwotę [...] zł. Istotą sprawy jest zbadanie legalności powołanych zmian, dokonanych w budżecie miasta L na 2007 r. Kompetencje do dokonywania zmian w budżecie gminy w toku jego wykonywania są przedmiotem regulacji ustawowej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 18 ust. 2 pkt 4 usg., decydowanie o przeznaczeniu środków budżetu należy do właściwości rady gminy. Rada gminy zatem uchwala budżet oraz dokonuje zmian w budżecie w toku jego wykonywania. Wyjątki od tej zasady określają przepisy art. 188 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 192 ust. 1 ufp. Na ich podstawie wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma kompetencję dokonywania: zmiany planu dochodów i wydatków z rezerw budżetu związanych ze zmianą kwot lub uzyskania dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; przenoszenia wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków; zmiany w planie dochodów budżetu w związku z otrzymaniem dodatkowej subwencji w wyniku podziału rezerw; zmiany przeznaczenia rezerwy celowej pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii komisji rady gminy właściwej do spraw budżetu; blokowania planowanych wydatków budżetowych. Inne zmiany w budżecie w toku jego wykonywania mogą być dokonywane przez organ wykonawczy gminy wyłącznie na podstawie upoważnienia organu stanowiącego. Sąd stwierdza, że prezydent miasta L nie uzyskał takiego upoważnienia od rady gminy na rok budżetowy 2007. Kompetencje prezydenta L w rozpatrywanej sprawie ograniczone były zatem regulacją art. 188 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 192 ust. 1 ufp. W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazano przepis art. 188 ust. 1 pkt 3 ufp. Jak trafnie podniósł organ nadzoru, prezydent L powołał się nieprawidłowo na pkt 3 tego przepisu, który reguluje zmiany w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw. Badana zmiana w planie dochodów i wydatków dotyczyła natomiast planu dochodów i wydatków związanych z uzyskaniem dotacji celowej przekazanej z budżetu gminy wiejskiej L na podstawie porozumienia z dnia 12 marca 1999 r. w sprawie współpracy gmin w zakresie realizowania obowiązku szkolnego. Stąd właściwą podstawą prawną jest pkt 1 tego przepisu. Artykuł 181 ust. 1 pkt 1 ufp. określa kompetencję organu wykonawczego gminy do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków po otrzymaniu informacji o otrzymaniu dotacji. Zmiany takie muszą uwzględniać dane zawarte w informacji co do wysokości kwot, ich pochodzenia oraz przeznaczenia. Zatem P L korygując plan dochodów powinien był to uczynić w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej. Dokonując zmiany w planie dochodów i wydatków powinien był uwzględnić w podziałkach klasyfikacji budżetowej cel wskazany przez dotującego. W świetle analizowanego przepisu niedopuszczalne jest bowiem rozdysponowanie dotacji celowej niezgodnie z jej przeznaczeniem (zob. E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2007, s. 587). Zmiana w planie dochodów i wydatków dokonana w tym trybie musi spełniać wymogi ustawowe dotyczące zarówno strony dochodowej jak i wydatkowej planu. Wynika to z koniunkcji zastosowanej w art. 188 ust. 1 pkt 1, na podstawie którego w toku wykonywania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, polegających na zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżone zarządzenie tych wymogów nie spełnia. Powoływanie się przez prezydenta miasta na praktykę akceptowania przez RIO w ubiegłych latach podobnych zarządzeń, która wywołała u niego przekonanie o legalności tych aktów, nie może stanowić przesłanki legalizacji zaskarżonego zarządzenia. Sąd stwierdza zatem, że w sytuacji braku stosownego upoważnienia ustawowego na rzecz prezydenta miasta do dokonania kwestionowanych zmian w planie dochodów i wydatków, zaskarżone rozstrzygnięcia zarządzenia w sposób rażący naruszają prawo. Skutkuje to ich nieważnością. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Od wydania zaskarżonego zarządzenia 27 lipca 2007 r., które nie jest aktem prawa miejscowego, minął wszakże rok. Zgodnie z art. 94 usg. Sąd orzeka w takiej sytuacji o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.