III SA/Wr 694/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. na zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta L. w sprawie zmiany budżetu miasta L. na 2007 rok orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej części zarządzenia. K R I O we W wniosło skargę na Zarządzenie P M L nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany budżetu miasta L na 2007 r., zarzucając naruszenie art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., zwana także dalej ufp.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej - zwiększenia dochodów : w dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80110 "szkoły podstawowe", § 6610 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [..] zł; rozdz."Gimnazja" § 6610 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...] zł; - zwiększenia wydatków - w dz. 750 "Administracja publiczna", rozdz. 75023 "Urzędy gmin" § 6630 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" § 3110 "Świadczenia społeczne" o kwotę [...] zł rozdz. 80104 "Przedszkola"; § 3110 "Świadczenia społeczne" o kwotę [...] zł rozdz. "Gimnazja", § 3110 "Świadczenia społeczne" o kwotę [...] zł, § 4170 "wynagrodzenia bezosobowe" o kwotę [...] zł. W postępowaniu nadzorczym ustalono, że podstawą przekazania środków finansowych z gminy wiejskiej Lubin do miasta L jest porozumienie zawarte dnia [...] r., określające zasady współpracy gmin: miejskiej i wiejskiej L w zakresie realizowania obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w gminie wiejskiej L . Gmina miejska wyraziła zgodę na uczęszczanie dzieci z terenu gminy wiejskiej do szkół podstawowych i gimnazjów w L , wskazanych przez gminę miejską L . Według § 3 tej umowy, gminy zobowiązują się do partycypowania w kosztach utrzymania szkół, polegającego na zrefundowaniu różnicy między faktycznym kosztem kształcenia ucznia w danej szkole, a kosztem wyliczonym na podstawie subwencji oświatowej. Biorąc pod uwagę postanowienia tego porozumienia, K RIO uznało, że zaskarżone zarządzenie podjęto z naruszeniem art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. w części dotyczącej zwiększenia dochodów budżetowych w dz. 801 "Oświata i wychowanie" o kwotę [...] zł oraz wydatków budżetowych w dz. 750 "Administracja publiczna" o kwotę [...] zł oraz w dziale 801 "Oświata i wychowanie" o kwotę [...] zł. Według art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp., zmiany planu dochodów i wydatków, związane ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego, są wprowadzane w budżecie jednostki samorządu terytorialnego przez zarząd tej jednostki. Dotyczy to dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych, na realizację zadań zleconych ustawowo, a także dotacji od jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań wynikających z porozumienia między tymi jednostkami. W decyzji przyznającej dotację z budżetu państwa bądź w porozumieniu z inną jednostką samorządu terytorialnego określa się szczegółowo rodzaj wydatków, które podlegają sfinansowaniu z przekazanych środków. Wprowadzenie zmian w budżecie na podstawie art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. ma więc jedynie charakter formalny. Nie wynika z niego bowiem uprawnienie do zmiany charakteru wydatków przez organ wykonawczy gminy. W rozpatrywanej sprawie przekazana przez gminę wiejską L dotacja na realizację zadań w dz. 801 "Oświata i wychowanie" w łącznej kwocie [....] zł, przeznaczona była na częściowy zwrot miastu L środków własnych wydatkowanych w związku z uczęszczaniem przez dzieci z gminy wiejskiej L do szkół na terenie miasta L . Nie było to więc dofinansowanie zadań wynikających z porozumienia, lecz zwrot środków własnych wykorzystanych przez miasto L na realizację zadania wynikającego z porozumienia. Prezydent Miasta nie miał więc podstaw do dysponowania tymi środkami. Podejmując decyzję o zwiększeniu wydatków w dz. 750 "Administracja publiczna oraz o przeznaczeniu środków w dz. 801 "Oświata i wychowanie" na realizację zadań bieżących, prezydent naruszył prawo. Dotacja ta była bowiem przeznaczona na zadania inwestycyjne w dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80110 "Gimnazja" oraz 80101 "Szkoły podstawowe". Zgodnie z art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp., prezydent miasta mógł dotację wprowadzić do budżetu po stronie dochodów i po stronie wydatków, pod warunkiem przeznaczenia jej na zadania oświatowe wynikające z rodzaju przyznanej dotacji. W sytuacji, gdy dotację celową przekazano na bieżące zadania oświatowe, wykorzystanie jej na realizację zadań inwestycyjnych lub przeznaczenie na inne cele należało do kompetencji rady miejskiej. Zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, prezydent miasta powinien przedłożyć radzie miejskiej propozycję zmian w budżecie miasta. Decydując o zwiększeniu wydatków w dz. 750 "Administracja publiczna" i w dz. 801 "Oświata i wychowanie P M przekroczył kompetencje do dokonywania zmian w budżecie na podstawie art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. Organ nadzoru podkreślił, że rada miejska nie udzieliła prezydentowi miasta w uchwale budżetowej upoważnienia do dokonywania zmian w planie wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach danego działu. Nie mogła więc mieć miejsca zmiana budżetu przez prezydenta, a tylko przez organ stanowiący. W konkluzji K R I O wnioskowało o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia we wskazanej części, jako podjętego z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę prezydent Lubina podkreślił, że opisane rozdysponowanie środków wynikało z wpływu środków uzyskanych od gminy wiejskiej L w związku z realizacją porozumienia z dnia 12 marca 1999 r. w sprawie współpracy gmin w zakresie realizacji obowiązku szkolnego i oznaczenia wpływu środków z tego tytułu, to jest zastosowania paragrafów dochodowych § 2310 "dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" i § 6610 "dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego". Według prezydenta, przedmiotem sporu jest wykładnia zastosowania § 2310 i § 6610. Mając na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie są to dotacje przekazywane z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego, zostały wprowadzane w budżecie miasta Lubina przez prezydenta. Prezydent powołał się na porozumienie z dnia 12 marca 1999 r. w sprawie współpracy gmin w zakresie realizowania obowiązku szkolnego, według którego przekazana przez gminę wiejską dotacja w łącznej kwocie [...] zł w związku z uczestnictwem dzieci z gminy wiejskiej Lubin do gimnazjów na terenie miasta Lubina, została rozdysponowana przez prezydenta miasta L który kierował się literalnym zastosowaniem paragrafów dochodowych. Przyjął, że mieści się to w zakresie jego upoważnienia ustawowego określonego w art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. Prezydent stwierdził, że zarządzenia o podobnej treści oparte na analogicznej podstawie prawnej wydawane były już wcześniej, to jest od 28 listopada 2005 r. Były przesyłane do RIO celem zbadania ich zgodności z prawem. RIO otrzymywało również pisemne uzasadnienia tych zarządzeń, w których wskazywano źródła finansowania i przeznaczenie środków otrzymywanych z gminy wiejskiej. Takie działania nigdy nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru, który badając zarządzenia w sprawie zmiany budżetu nie stwierdził naruszenia prawa. W chwili wydania zaskarżonego zarządzenia nie było zatem wątpliwości, że jest to działanie zgodne z prawem i że takie rozdysponowanie środków budżetowych jest zgodne z kompetencjami organu wykonawczego gminy. Prezydent dodał, że dokonywane przez niego zmiany w budżecie wynikały zatem również z działań RIO, które nie stwierdzając naruszenia prawa przez dwa lata utwierdziło go w przekonaniu, że takie działanie jest zgodne z prawem, nie stanowiąc rażącego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu uprawnień do dokonania zmian w budżecie na podstawie art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. P M L wniósł zatem o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać swej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej usg.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, regulujące kompetencje organów gminy do dokonywania zmian budżetowych. Według Sądu, organ nadzoru badając legalność zaskarżonego zarządzenia stwierdził zasadnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepis art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Artykuł 93 ust. 1 usg. stanowi, że po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zarządzenia P M L z [...] r. [...] w sprawie zmiany budżetu miasta L na 2007 r. w części wyżej opisanej. Istotą sprawy jest zbadanie legalności powołanych zmian, dokonanych w budżecie miasta L na 2007 r. Kompetencje do dokonywania zmian w budżecie gminy w toku jego wykonywania są przedmiotem regulacji ustawowej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 18 ust. 2 pkt 4 usg., decydowanie o przeznaczeniu środków budżetu należy do właściwości rady gminy. Rada gminy zatem uchwala budżet oraz dokonuje zmian w budżecie w toku jego wykonywania. Wyjątki od tej zasady określają przepisy art. 188 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 192 ust. 1 ufp. Na ich podstawie wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma kompetencję dokonywania: zmiany planu dochodów i wydatków z rezerw budżetu związanych ze zmianą kwot lub uzyskania dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; przenoszenia wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków; zmiany w planie dochodów budżetu w związku z otrzymaniem dodatkowej subwencji w wyniku podziału rezerw; zmiany przeznaczenia rezerwy celowej pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii komisji rady gminy właściwej do spraw budżetu; blokowania planowanych wydatków budżetowych. Inne zmiany w budżecie w toku jego wykonywania mogą być dokonywane przez organ wykonawczy gminy wyłącznie na podstawie upoważnienia organu stanowiącego. Sąd stwierdza, że prezydent miasta L nie uzyskał takiego upoważnienia od rady gminy na rok budżetowy 2007. Kompetencje prezydenta L w rozpatrywanej sprawie ograniczone były zatem regulacją art. 188 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 192 ust. 1 ufp. W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazano przepis art. 188 ust. 1 pkt 3 ufp. Jak trafnie podniósł organ nadzoru, prezydent L powołał się nieprawidłowo na pkt 3 tego przepisu, który reguluje zmiany w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw. Badana zmiana w planie dochodów i wydatków dotyczyła natomiast planu dochodów i wydatków związanych z uzyskaniem dotacji celowej przekazanej z budżetu gminy wiejskiej L na podstawie porozumienia z dnia 12 marca 1999 r. w sprawie współpracy gmin w zakresie realizowania obowiązku szkolnego. Stąd właściwą podstawą prawną jest pkt 1 tego przepisu. Artykuł 181 ust. 1 pkt 1 ufp. określa kompetencję organu wykonawczego gminy do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków po otrzymaniu informacji o otrzymaniu dotacji. Zmiany takie muszą uwzględniać dane zawarte w informacji co do wysokości kwot, ich pochodzenia oraz przeznaczenia. Zatem prezydent L korygując plan dochodów powinien był to uczynić w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej. Dokonując zmiany w planie dochodów i wydatków powinien był uwzględnić w podziałkach klasyfikacji budżetowej cel wskazany przez dotującego. W świetle analizowanego przepisu niedopuszczalne jest bowiem rozdysponowanie dotacji celowej niezgodnie z jej przeznaczeniem (zob. E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2007, s. 587). Zmiana w planie dochodów i wydatków dokonana w tym trybie musi spełniać wymogi ustawowe dotyczące zarówno strony dochodowej jak i wydatkowej planu. Wynika to z koniunkcji zastosowanej w art. 188 ust. 1 pkt 1, na podstawie którego w toku wykonywania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, polegających na zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżone zarządzenie tych wymogów nie spełnia. Powoływanie się przez prezydenta miasta na praktykę akceptowania przez RIO w ubiegłych latach podobnych zarządzeń, która wywołała u niego przekonanie o legalności tych aktów, nie może stanowić przesłanki legalizacji zaskarżonego zarządzenia. Sąd stwierdza zatem, że w sytuacji braku stosownego upoważnienia ustawowego na rzecz prezydenta miasta do dokonania kwestionowanych zmian w planie dochodów i wydatków, zaskarżone rozstrzygnięcia zarządzenia w sposób rażący naruszają prawo. Skutkuje to ich nieważnością. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Od wydania zaskarżonego zarządzenia z dnia 30 marca 2007 r., które nie jest aktem prawa miejscowego, minął wszakże rok. Zgodnie z art. 94 usg. Sąd orzeka w takiej sytuacji o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.