III SA/Wr 695/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. na zarządzenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zmiany budżetu miasta L. na 2007 rok orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej części zarządzenia. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. wniosło skargę na Zarządzenie Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany budżetu miasta L. na 2007 r., zarzucając naruszenie art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., zwana także dalej ufp.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej: - zwiększenia dochodów: w dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80110 "Gimnazja", § 2310 "Dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" o kwotę [...]; - zwiększenia wydatków: w dz. 700 "Gospodarka mieszkaniowa", rozdz. 75095 "Pozostała działalność" o kwotę [...]; w dz. 750 "Administracja publiczna", rozdz. 75023 "Urzędy gmin" o kwotę [...]; w dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80101 "Szkoły podstawowe" o kwotę [...]; rozdz. 80110 "Gimnazja", w tym: § 6060 "wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych" o kwotę [...]; w dz. 852 "Pomoc społeczna", rozdz. 85212 "Świadczenia rodzinne, zaliczka alimentacyjna oraz składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego" o kwotę [...]; rozdz. 85214 "Zasiłki i pomoc w naturze oraz składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego" o kwotę [...]; w dz. 854 "Edukacyjna opieka wychowawcza", rozdz. 85415 "Pomoc materialna dla uczniów" o kwotę [...]. W postępowaniu nadzorczym ustalono, że podstawą przekazania środków finansowych z gminy wiejskiej L. do miasta L. jest porozumienie zawarte dnia [...], określające zasady współpracy gmin: miejskiej i wiejskiej L. w zakresie realizowania obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe w gminie wiejskiej L.. Gmina miejska wyraziła zgodę na uczęszczanie dzieci z terenu gminy wiejskiej do szkół podstawowych i gimnazjów w L., wskazanych przez gminę miejską L.. Według § 3 tej umowy, gminy zobowiązują się do partycypowania w kosztach utrzymania szkół, polegającego na zrefundowaniu różnicy między faktycznym kosztem kształcenia ucznia w danej szkole, a kosztem wyliczonym na podstawie subwencji oświatowej. Biorąc pod uwagę postanowienia tego porozumienia, Kolegium RIO uznało, że zaskarżone zarządzenie podjęto z naruszeniem art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. w części dotyczącej zwiększenia dochodów budżetowych w dz. 801 "Oświata i wychowanie" o kwotę [...] oraz wydatków budżetowych w dz. 700 "Gospodarka mieszkaniowa" o kwotę [...], 750 "Administracja publiczna" o kwotę [...]ł, 852 "Pomoc społeczna", rozdz. 85212 o kwotę [...] i rozdz. 85214 o kwotę [...], 854 "Edukacyjna opieka wychowawcza" o kwotę [...] i dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80101 "Szkoły podstawowe" o kwotę [...] i rozdz. 80110 "Gimnazja", § 6060 "wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych" o kwotę [...]. Według art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp., zmiany planu dochodów i wydatków, związane ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego, są wprowadzane w budżecie jednostki samorządu terytorialnego przez zarząd tej jednostki. Dotyczy to dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych, na realizację zadań zleconych ustawowo, a także dotacji od jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań wynikających z porozumienia między tymi jednostkami. W decyzji przyznającej dotację z budżetu państwa bądź w porozumieniu z inną jednostką samorządu terytorialnego określa się szczegółowo rodzaj wydatków, które podlegają sfinansowaniu z przekazanych środków. Wprowadzenie zmian w budżecie na podstawie art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. ma więc jedynie charakter formalny. Nie wynika z niego bowiem uprawnienie do zmiany charakteru wydatków przez organ wykonawczy gminy. W rozpatrywanej sprawie przekazana przez gminę wiejską L. dotacja na realizację zadań bieżących w dz. 801 "Oświata i wychowanie" w łącznej kwocie [...], przeznaczona była na częściowy zwrot miastu L. środków własnych wydatkowanych w związku z uczęszczaniem przez dzieci z gminy wiejskiej L. do szkół na terenie miasta L.. Nie było to więc dofinansowanie zadań wynikających z porozumienia, lecz zwrot środków własnych wykorzystanych przez miasto L. na realizację zadania wynikającego z porozumienia. Prezydent Miasta nie miał więc podstaw do dysponowania tymi środkami. Podejmując decyzję o zwiększeniu wydatków w dz. 700 "Gospodarka komunalna", 750 "Administracja publiczna", 852 "Pomoc społeczna", 854 "Edukacyjna opieka wychowawcza" oraz o przeznaczeniu środków w dz. 801 "Oświata i wychowanie" na zakupy inwestycyjne, prezydent naruszył prawo. Dotacja ta była bowiem przeznaczona na zadania bieżące w dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80110 "Gimnazja". Zgodnie z art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp., prezydent miasta mógł dotację wprowadzić do budżetu po stronie dochodów i po stronie wydatków, pod warunkiem przeznaczenia jej na zadania oświatowe wynikające z rodzaju przyznanej dotacji. W sytuacji, gdy dotację celową przekazano na bieżące zadania oświatowe, wykorzystanie jej na realizację zadań inwestycyjnych lub przeznaczenie na inne cele należało do kompetencji rady miejskiej. Zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, prezydent miasta powinien przedłożyć radzie miejskiej propozycję zmian w budżecie miasta. Decydując o zwiększeniu wydatków w dz. 700 "Gospodarka komunalna", 750 "Administracja publiczna", 852 "Pomoc społeczna", 854 "Edukacyjna opieka wychowawcza" oraz przeznaczeniu środków na realizację zadań inwestycyjnych w dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80101 "Szkoły podstawowe" i rozdz. 80110 "Gimnazja" Prezydent Miasta przekroczył kompetencje do dokonywania zmian w budżecie na podstawie art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. Organ nadzoru podkreślił, że rada miejska nie udzieliła prezydentowi miasta w uchwale budżetowej upoważnienia do dokonywania zmian w planie wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach danego działu. Nie mogła więc mieć miejsca zmiana budżetu przez prezydenta, a tylko przez organ stanowiący. W konkluzji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wnioskowało o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia we wskazanej części, jako podjętego z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę prezydent L. podkreślił, że zaskarżonym zarządzeniem zwiększył dochody w dz. 801 "Oświata i wychowanie" oraz zwiększył wydatki w dz. 700 "Gospodarka mieszkaniowa", w dz. 750 "Administracja publiczna", w dz. 801 "Oświata i wychowanie" w dz. 852 "Pomoc społeczna" oraz w dz. 854 "Edukacyjna opieka wychowawcza". Takie rozdysponowanie środków wynikało z wpływu środków uzyskanych od gminy wiejskiej L. w związku z realizacją porozumienia z dnia [...] w sprawie współpracy gmin w zakresie realizacji obowiązku szkolnego i oznaczenia wpływu środków z tego tytułu, to jest zastosowania paragrafów dochodowych § 2310 "dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" i § 6610 "dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego". Według prezydenta, przedmiotem sporu jest wykładnia zastosowania § 2310 "dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego" i § 6610 "dotacje celowe otrzymane z gminy na zadania inwestycyjne i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego". Mając na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie są to dotacje przekazywane z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego, zostały wprowadzane w budżecie miasta L. przez prezydenta. Prezydent powołał się na porozumienie z dnia [...] w sprawie współpracy gmin w zakresie realizowania obowiązku szkolnego, według którego przekazana przez gminę wiejską dotacja w łącznej kwocie [...] w związku z uczestnictwem dzieci z gminy wiejskiej L. do gimnazjów na terenie miasta L., została rozdysponowana przez prezydenta miasta L., który kierował się literalnym zastosowaniem paragrafów dochodowych. Przyjął, że mieści się to w zakresie jego upoważnienia ustawowego określonego w art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. Prezydent stwierdził, że zarządzenia o podobnej treści oparte na analogicznej podstawie prawnej wydawane były już wcześniej, to jest od [...] Były przesyłane do RIO celem zbadania ich zgodności z prawem. RIO otrzymywało również pisemne uzasadnienia tych zarządzeń, w których wskazywano źródła finansowania i przeznaczenie środków otrzymywanych z gminy wiejskiej. Takie działania nigdy nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru, który badając zarządzenia w sprawie zmiany budżetu nie stwierdził naruszenia prawa. W chwili wydania zarządzenia nr [...] z [...] w sprawie zmiany budżetu miasta L. nie było zatem wątpliwości, że jest to działanie zgodne z prawem i że takie rozdysponowanie środków budżetowych jest zgodne z kompetencjami organu wykonawczego gminy. Prezydent dodał, że dokonywane przez niego zmiany w budżecie wynikały zatem również z działań RIO, które nie stwierdzając naruszenia prawa przez dwa lata utwierdziło go w przekonaniu, że takie działanie jest zgodne z prawem, nie stanowiąc rażącego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu uprawnień do dokonania zmian w budżecie na podstawie art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Prezydent Miasta L. wniósł zatem o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać swej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej usg.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, regulujące kompetencje organów gminy do dokonywania zmian budżetowych. Według Sądu, organ nadzoru badając legalność zaskarżonego zarządzenia stwierdził zasadnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepis art. 188 ust. 1 pkt 1 ufp. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Artykuł 93 ust. 1 usg. stanowi, że po upływie 30- dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zarządzenia Prezydenta Miasta L. z [...] [...] w sprawie zmiany budżetu miasta L. w części dotyczącej zwiększenia dochodów budżetowych w dz. 801 "Oświata i wychowanie" o kwotę [...] oraz wydatków budżetowych w dz. 700 "Gospodarka mieszkaniowa" o kwotę [...], 750 "Administracja publiczna" o kwotę [...], 852 "Pomoc społeczna", rozdz. 85212 o kwotę [...] i rozdz. 85214 o kwotę [...], 854 "Edukacyjna opieka wychowawcza" o kwotę [...] i dz. 801 "Oświata i wychowanie", rozdz. 80101 "Szkoły podstawowe" o kwotę [...]i rozdz. 80110 "Gimnazja", § 6060 "wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych" o kwotę [...]. Istotą sprawy jest zbadanie legalności powołanych zmian, dokonanych w budżecie miasta L. na 2007 r. Kompetencje do dokonywania zmian w budżecie gminy w toku jego wykonywania są przedmiotem regulacji ustawowej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 18 ust. 2 pkt 4 usg., decydowanie o przeznaczeniu środków budżetu należy do właściwości rady gminy. Rada gminy zatem uchwala budżet oraz dokonuje zmian w budżecie w toku jego wykonywania. Wyjątki od tej zasady określają przepisy art. 188 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 192 ust. 1 ufp. Na ich podstawie wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma kompetencję dokonywania: zmiany planu dochodów i wydatków z rezerw budżetu związanych ze zmianą kwot lub uzyskania dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; przenoszenia wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków; zmiany w planie dochodów budżetu w związku z otrzymaniem dodatkowej subwencji w wyniku podziału rezerw; zmiany przeznaczenia rezerwy celowej pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii komisji rady gminy właściwej do spraw budżetu; blokowania planowanych wydatków budżetowych. Inne zmiany w budżecie w toku jego wykonywania mogą być dokonywane przez organ wykonawczy gminy wyłącznie na podstawie upoważnienia organu stanowiącego. Sąd stwierdza, że prezydent miasta L. nie uzyskał takiego upoważnienia od rady gminy na rok budżetowy 2007. Kompetencje prezydenta L. w rozpatrywanej sprawie ograniczone były zatem regulacją art. 188 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 192 ust. 1 ufp. W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazano przepis art. 188 ust. 1 pkt 3 ufp. Jak trafnie podniósł organ nadzoru, prezydent L. powołał się nieprawidłowo na pkt 3 tego przepisu, który reguluje zmiany w planie dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw. Badana zmiana w planie dochodów i wydatków dotyczyła natomiast planu dochodów i wydatków związanych z uzyskaniem dotacji celowej przekazanej z budżetu gminy wiejskiej L. na podstawie porozumienia z dnia 12 marca 1999 r. w sprawie współpracy gmin w zakresie realizowania obowiązku szkolnego. Stąd właściwą podstawą prawną jest pkt 1 tego przepisu. Artykuł 181 ust. 1 pkt 1 ufp. określa kompetencję organu wykonawczego gminy do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków po otrzymaniu informacji o otrzymaniu dotacji. Zmiany takie muszą uwzględniać dane zawarte w informacji co do wysokości kwot, ich pochodzenia oraz przeznaczenia. Zatem prezydent L. korygując plan dochodów powinien był to uczynić w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej. Dokonując zmiany w planie dochodów i wydatków powinien był uwzględnić w podziałkach klasyfikacji budżetowej cel wskazany przez dotującego. W świetle analizowanego przepisu niedopuszczalne jest bowiem rozdysponowanie dotacji celowej niezgodnie z jej przeznaczeniem (zob. E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2007, s. 587). Zmiana w planie dochodów i wydatków dokonana w tym trybie musi spełniać wymogi ustawowe dotyczące zarówno strony dochodowej jak i wydatkowej planu. Wynika to z koniunkcji zastosowanej w art. 188 ust. 1 pkt 1, na podstawie którego w toku wykonywania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, polegających na zmianach planu dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżone zarządzenie tych wymogów nie spełnia. Powoływanie się przez prezydenta miasta na praktykę akceptowania przez RIO w ubiegłych latach podobnych zarządzeń, która wywołała u niego przekonanie o legalności tych aktów, nie może stanowić przesłanki legalizacji zaskarżonego zarządzenia. Sąd stwierdza zatem, że w sytuacji braku stosownego upoważnienia ustawowego na rzecz prezydenta miasta do dokonania kwestionowanych zmian w planie dochodów i wydatków, zaskarżone rozstrzygnięcia zarządzenia w sposób rażący naruszają prawo. Skutkuje to ich nieważnością. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Od wydania zaskarżonego zarządzenia [...]., które nie jest aktem prawa miejscowego, minął wszakże rok. Zgodnie z art. 94 usg. Sąd orzeka w takiej sytuacji o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.