III SA/Wr 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. E. D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. Stwierdził, że zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek powstało, gdy prowadził sklep. Nie miał wówczas środków finansowych na spłatę zadłużenia, gdyż nie mógł znaleźć zatrudnienia. Uznał zatem, że dochód przyniesie mu świadczenie usług budowlanych. Aktualnie z uwagi na niskie dochody utrzymuje się z dorywczych prac budowlanych. Uzyskiwany dochód nie pozwala mu na spłatę zobowiązań wobec ZUS. Gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie, nie posiada na utrzymaniu innych osób. Poza zobowiązaniami wobec ZUS posiada zobowiązania wobec operatora sieci komórkowej. Komornik sądowy prowadził wobec niego z wniosku operatora sieci komórkowej postępowanie egzekucyjne. Jest właścicielem przedmiotów służących do świadczenia usług budowlanych, których wartości nie ujawnił. Jest współwłaścicielem [...] części nieruchomości. Po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił żądaniu wniosku. E. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że znajduje się w katastrofalnej sytuacji ekonomicznej. Ponownie powołał się na swą trudną sytuację materialną oraz na powody podjęcia działalności gospodarczej. Stwierdził, że nie może przedstawić dowodów na okoliczność uzyskiwanych miesięcznie dochodów, ani ich wysokości, ponieważ utrzymuje się z pracy dorywczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołał podstawy prawne umorzenia należności z tytułu składek, a mianowicie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), według którego należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Powołał przypadki nieściągalności z art. 28 ust. 3 ustawy. Prezes ZUS zbadał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b tej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ wyjaśnił, że na ZUS spoczywa obowiązek ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieściągalności zadłużenia określone w dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Obowiązkiem wnioskodawcy jest natomiast wskazanie i udowodnienie wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy. Według organu, każda sprawa o umorzenie należności wobec ZUS jest traktowana indywidualnie. Przepisy zawierające przesłanki dopuszczalności umorzenia składek nakładają jednak ciężar udowodnienia przez wnioskodawcę faktów z wniosku o umorzenie. Stronę poinformowano o obowiązku udokumentowania miesięcznych wydatków i dochodów. Mimo to nie przedstawiła dowodów na tę okoliczność. Strona nie podjęła także współdziałania z ZUS w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Nie przedstawiła ani dochodów, jakie uzyskuje, ani kosztów prowadzenia gospodarstwa domowego. Strona pracuje, co prawda dorywczo, ale należy uznać, że również taki rodzaj pracy pozwala na osiąganie dochodów, tym bardziej, że strona specjalizuje się w zakresie usług budowlanych, a na ten rodzaj usług jest zapotrzebowanie i są one należycie wynagradzane. Ponadto strona nie udowodniła, że w jej sytuacji występują przesłanki określone w § 3 ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Strona nie powołała żadnych dowodów na okoliczność złego stanu własnego zdrowia. Nie zlikwidowała, a jedynie zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą. Oznacza to, że w przyszłości zamierza ją kontynuować. W ocenie Prezesa ZUS, przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało istnienia żadnej z przesłanek określonej w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Brak jest zatem podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Według organu, analiza materiału sprawy wskazuje, że strona nie znajduje się w sytuacji, w której niezastosowanie umorzenia należności spowoduje drastyczne pogorszenie się jej sytuacji materialnej. Każdy przedsiębiorca podejmujący działalność gospodarczą bierze na siebie ryzyko związane z jej opłacalnością. Jeżeli pomimo trudności finansowych decyduje się na jej prowadzenie, musi się liczyć, że powstałe z tego tytułu zadłużenia będą narastały i będą przymusowo dochodzone. Organ podkreślił, że odpowiedzialność za zobowiązanie publicznoprawne, jakimi są należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia, ma charakter obiektywny. Jest ona powszechna, niezależna od woli i świadomości osoby zobowiązanej. Zatem zgodnie z zasadą równości wobec prawa, wszystkie osoby ubezpieczone mają obowiązek opłacać składki ubezpieczeniowe, zaś obowiązek ten trwa aż do przedawnienia należności. Zobowiązanie publicznoprawne podlega egzekucji. Wynika to wprost z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przy wyjątkowym charakterze instytucji umorzenia zadłużenia z tytułu składek, w tym również odsetek za zwłokę, ZUS zobowiązany jest dać pierwszeństwo interesowi społecznemu, kierując się szczególnym publicznoprawnym charakterem należności. Osoba podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej zobowiązana jest do opłacania składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej płatnik składek zobowiązany jest, niezależnie od osiąganych przychodów czy trudności finansowych, należycie wykonywać obowiązki prawne osób prowadzących działalność gospodarczą. Prezes ZUS, odnosząc się do przedstawionych przez stronę okoliczności powstania zaległości i ich wpływu na ocenę zasadności umorzenia, wyjaśnił, iż nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia należności. Artykuł 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera zamknięty katalog przesłanek umorzenia należności, wśród których takie okoliczności, jak to, że powstała zaległość nie była wynikiem złej woli płatnika nie zostały w ustawie ujęte jako przesłanki umorzenia. Wskazane okoliczności nie mogą też stanowić podstawy do umorzenia składek w świetle art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. D. przedstawił ponownie okoliczności podjęcia działalności gospodarczej, przyczyny jej niepowodzenia oraz jego aktualną trudną sytuację ekonomiczną i zdrowotną. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, że kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułowano wprost w skardze. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez te same osoby. Decyzję z dnia [...]r. podpisało łącznie sześć osób, natomiast zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. dwie osoby, których podpisy figurują także na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: 1) były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) niektóre osoby brały udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Prawidłowości takiej spostrzeżenia nie może podważać fakt, że podpisy widniejące na obu orzeczeniach zostały w pewien sposób pogrupowane. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby (osób?) działającej (działających?) "Z UPOWAŻNIENIA PREZESA ZAKŁADU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH", widnieją dwa podpisy w tym obydwa podpisy tych samych osób, która podpisały też pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) powołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że zbędne jest już dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tych samych osób, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ma specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zbliża go to do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w rozpatrywanym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów, zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. , Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS (punkt I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo należy wyjaśnić, na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację, zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji.