III SA/Wr 701/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. W dniu 4 maja 2020 r. D. K. (dalej: strona, skarżąca) złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za nią jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia 18 czerwca 2020 r. (nr 190300/71/18210/2020/ZPWWO) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) umorzył postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 31 zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19). W uzasadnieniu decyzji ZUS przywołał treść art. 31 zo ust. 1 i ust. 1a oraz ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19, a także art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie organu w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że nie była świadoma, że na koncie figuruje nadpłata. Decyzją z 20 lipca 2020 r. (nr 190300/71/18210-1/2020/ZPWWO) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19 ZUS utrzymał w mocy decyzję z 18 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19. Wskazał, że z art. 31 zo ustawy COVID-19 wynika, że płatnik składek może być zwolniony z opłacania składek tylko i wyłącznie w przypadku, gdy zostały one nieopłacone. Po przeanalizowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS stwierdził istnienie nadpłaty na koncie rozliczeniowym płatnika składek. Organ podkreślił, że nadpłata może powstać zarówno w wyniku wpłaty własnej, jak również w wyniku korekt deklaracji ZUS. W sprawie powstała nadpłata została rozliczona na należności za kwiecień 2020 r. i składki te zostały uznane przez ZUS za opłacone. ZUS nie znalazł podstaw do zwolnienia skarżącej z opłacania składek za kwiecień 2020 r. i tym samym utrzymał w mocy decyzję z 18 czerwca 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o postanowienie przez Sąd o zwrocie jej przez ZUS całej kwoty nadpłaty, co do której to ona powinna decydować w jaki sposób ją wykorzysta. Kwota, którą zadysponował ZUS została – w ocenie skarżącej - bezprawnie wykorzystana przez organ bez jej wiedzy. W konsekwencji, jak wskazała, została pozbawiona możliwości skorzystania z tarczy antykryzysowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 28 września 2020 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z 8 stycznia 2021 r. ZUS poinformował Sąd, że skarżąca została zwolniona z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2020 r., o czym poinformowano ją pismem z 24 września 2020 r. Organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe. W wykonaniu zarządzenia z 2 grudnia 2021 r. wezwano skarżącą do oświadczenia czy podtrzymuje wniesioną skargę, czy też ją cofa. Wezwanie to pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień 30 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu ZUS wskazał, że zaskarżona decyzja z 20 lipca 2020 r. nie została uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 18 czerwca 2020 r. z punktu widzenia ich zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzje te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. COVID-19. W myśl art. 31zo ust. 2 tej ustawy na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W myśl natomiast art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Takie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej kończy je bez merytorycznego rozpatrzenia wniosku inicjującego postępowanie, na skutek wystąpienia przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej. Umarzając postępowania organ administracji publicznej komunikuje stronom zakończenie prowadzonego postępowania bez jego rozstrzygnięcia co do istoty. Od bezprzedmiotowości postępowania wywołanej brakiem substratu sprawy o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym (brakiem podstaw prawnych i faktycznych) odróżnić należy bezzasadność żądania. Jest to sytuacja, w której żądanie nie może być uwzględnione, ponieważ nie zostały spełnione określone w przepisach warunki (przesłanki) do uwzględnienia wniosku. W takim przypadku należy wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 104 § 1 k.p.a., rozstrzygającą sprawę co do istoty, wyjaśniając powody odmowy uwzględnienia żądania. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Ani nie odpadła podstawa prawna żądanej ulgi, ani płatnik nie zrezygnował z ubiegania się o wsparcie finansowe. Stan prawny także nie stał na przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu zgłoszonego przez stronę wniosku. Argument ZUS o powodzie bezprzedmiotowości postępowania (opłacenie należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r.) był wadliwy. Zdaniem Sądu ZUS, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, którym utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, nie rozstrzygnął sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Jeżeli – w ocenie ZUS – strona nie spełniła przesłanek materialnoprawnych do przyznania jej wnioskowanego uprawnienia, to należało ewentualnie wydać decyzję o odmowie przyznania zwolnienia, a więc decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a nie decyzję w inny sposób kończącą postępowanie, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania. Oznacza to, że organ naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc dalej należy podnieść, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1423 ze zm., zwanej dalej ustawą o delegowaniu pracowników), w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [...]. W myśl zaś art. 10 ust. 2 ustawy o delegowaniu pracowników zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Na mocy zacytowanej wyżej regulacji ustawy o delegowaniu pracowników, ustawodawca z mocą wsteczną zmodyfikował ustawowe warunki zwolnienia ze składek, o którym mowa w art. 31 zo ustawy COVID-19. Obecnie więc, zgodnie z przyjętym rozwiązaniem, nieopłacenie składek nie jest już warunkiem uwzględnienia wniosku o zwolnienie z nich (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2022r.; sygn. akt I SA/Rz 769/21, CBOSA). ZUS, mając na względzie wskazane powyżej regulacje, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zmodyfikował swoje wcześniejsze stanowisko i zwolnił skarżącą z opłacenia składek za kwiecień 2020 r., o czym poinformował ją stosownym pismem z 24 września 2020 r. O ile więc ostatecznie organ uwzględnił wniosek skarżącej, to nie zmienia to faktu, że zarówno zaskarżona decyzja z 20 lipca 2020 r. jak też poprzedzająca ją decyzja z 18 czerwca 2020 r., pod względem legalności, nie znajdowały uzasadnienia w obowiązujących przepisach i musiały być wyeliminowane z obrotu prawnego. Funkcjonowanie w obrocie prawnym tego rodzaju rozstrzygnięć, niemających uzasadnienia w stanie prawnym spowodowało, że w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania sądowego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie umorzył postępowania administracyjnego, aby pozostawić podstawę dla przyznawanego już skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.