III SA/Wr 705/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi W D na uchwałę R G D z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie powołania Z K U S C stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. W dniu [...] r. R G D podjęła uchwałę Nr [...] o powołaniu Z K U S C w D . W podstawie prawnej uchwały przywołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 3 prawa o aktach stanu cywilnego. Korzystając ze swoich prerogatyw nadzorczych W D zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W , na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem kwestionowanego aktu. W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż przedmiotowa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.), skoro R G powołała na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego osobę, która nie posiada[...] , który to wymóg przewidziany jest w odniesieniu do osób, zatrudnianych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych. Do takiej właśnie kategorii prawodawca zaliczył wprost także stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego w załączniku Nr 3, tabela II, pozycja Nr 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). W ocenie organu nadzoru, ponad [...] letni staż pracy (w tym [...] letni staż pracy w administracji samorządowej), którym legitymuje się osoba powołana na wspomniane stanowisko, nie stanowi przesłanki zwalniającej z wymogu posiadania odpowiedniego wykształcenia, o jakim mowa w art. 4 noweli z dnia 6 maja 2005 r. do ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1020). Ostatnio powołany przepis odnosi się bowiem jedynie do pracowników samorządowych, którzy zajmowali swoje stanowiska w dniu wejścia w życie tej noweli, mimo braku określonych wymagań, tymczasem powołanie, którego dotyczy zaskarżona uchwała nastąpiło później. Dla dodatkowego wsparcia swojego stanowiska W D przywołał wyrok WSA w O z dnia [...] r. (II SA/Op...). W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, uznając zarzuty organu nadzoru za nieuzasadnione. Podkreślono, że podejmując zakwestionowaną uchwałę R G nie stosowała art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Nie mogła więc dopuścić się naruszenia tego przepisu, poprzez jego błędną wykładnię. Autor odpowiedzi na skargę zwrócił następnie uwagę na niejednoznaczność rozwiązań normatywnych tyczących powoływania kierowników urzędów stanu cywilnego (i ich zastępców) i trudności w realizacji stosownych przepisów regulujących tą materię. W tym kontekście wyrażono w odpowiedzi na skargę zapatrywanie, że powołanie zakwestionowane przez W znajduje oparcie w przepisach art. 3 i innych ustawy z dnia 19 września 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 182, poz. 1121). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg (także wojewodów jako organów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego) na akty organów tychże jednostek bądź ich związków (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na uchwały podejmowane przez organ gminy (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., przytaczanej w dalszych wywodach jako "u.s.g." albo "ustawa samorządowa"). Ogólne kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej zostało w istocie powtórzone w przepisach ustawy samorządowej, w postaci zwrotów: "zgodności z prawem", "naruszeniem prawa" oraz "niezgodności z prawem" (art. 85, art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 94 ust. 2). W wypadku stwierdzenia naruszeń, o których mowa w wymienionych przepisach, sąd administracyjny – w zależności od sytuacji – zobowiązany jest do stwierdzenia nieważności uchwały lub też do orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 oraz art. 94 ust. 2 u.s.g., a także art. 147 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając przytoczone zasady weryfikacji aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga jest w niniejszym przypadku w pełni uzasadniona. Zaskarżona uchwała została podjęta w oczywistym naruszeniem art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 r.), który to przepis przewiduje wymóg posiadania wyższego wykształcenia dla wszystkich pracowników samorządowych zatrudnianych na kierowniczym stanowisku urzędowym. Do tej kategorii pracowników zaliczyć zaś trzeba niewątpliwie także kierowników urzędu stanu cywilnego oraz ich zastępców, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688 – określanej dalej jako "p.a.s.c."), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały zakwestionowanej przez W . O konieczności kwalifikowania obu stanowisk do kręgu kierowniczych stanowisk urzędowych (podkreślenie Sądu) przesądza już sama nazwa tych stanowisk (kierownik USC i zastępca kierownika USC, o identycznych przecież prerogatywach przy dokonywaniu czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, w świetle art. 6 ust. 1 p.a.s.c.). Ewentualne wątpliwości rozwiał zresztą sam prawodawca, zaliczając wprost stanowiska – zarówno kierownika USC, jak i jego zastępcy – w poczet kierowniczych stanowisk urzędniczych (zob. poz. 10 i 11 tabeli Nr II w załączniku Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Skoro osoba powołana na stanowisko zastępcy kierownika USC w zaskarżonej uchwale nie posiada wyższego wykształcenia (co w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne), uchwała – przynajmniej w tym zakresie – narusza prawo. Powołania osoby nie spełniającej wymogu określonego w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie może przy tym usprawiedliwiać – wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony przeciwnej – samo tylko przywołanie przepisu art. 6 ust. 3 p.a.s.c. jako podstawy prawnej uchwały. Trzeba się bowiem zgodzić z utrwalonym stanowiskiem judykatury, w myśl którego prawo o aktach stanu cywilnego – w stanie normatywnym obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanej obecnie przez Sąd uchwały – nie mogło być traktowane jako akt prawny szczególny w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych. Skoro nie można w tym wypadku konstruować zależności lex specialis (prawo o aktach stanu cywilnego) derogat legi genarali (ustawa o pracownikach samorządowych), jest oczywiste, że dodatkowe wymogi określone w tym ostatnim akcie prawnym powinny być obligatoryjnie uwzględnione także przy praktycznym stosowaniu art. 6 ust. 3 p.a.s.c., w czasie gdy R G podejmowała zaskarżony akt (zob. zwłaszcza tezę 4 i 5 wyroku WSA w G z dnia [...] r., [...] oraz uzasadnienie wyroku WSA w G W z dnia [...] r., [...] , a także dodatkowe orzecznictwo przywołane w tym drugim judykacie). Za błędny trzeba też uznać pogląd strony przeciwnej, że przedstawioną wadliwość kontrolowanej uchwały można konwalidować na podstawie przepisów noweli z dnia 6 maja 2005 r. do ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1020) oraz noweli z dnia 19 września 2008 r. do prawa o aktach stanu cywilnego (Dz. U. Nr 182, poz. 1121). Artykuł 4 pierwszej z wymienionych ustaw nowelizujących sanuje bowiem wyłącznie – jak słusznie zauważono w skardze – brak dodatkowych wymagań wprowadzonych tą właśnie nowelą do ustawy o pracownikach samorządowych, stwierdzony u wcześniej już zatrudnionych na swoich stanowiskach pracowników samorządowych (tzn. zatrudnionych jeszcze przed wejściem w życie noweli, co nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2005 r.). Z dobrodziejstwa tego nie mogła więc skorzystać osoba powołana na stanowisko zastępcy kierownika USC dopiero uchwałą z dnia [...] r. (a więc podjętą w dwa lata później). Przepisy art. 3 i 4 drugiej z nowel konwalidują z kolei jedynie brak, przejawiający się w powołaniu – które nastąpiło w okresie od dnia 7 sierpnia 2005 r. do dnia wejścia w życie tejże noweli (tzn. do dnia 28 października 2006 r. włącznie) – na stanowisko kierownika USC bądź jego zastępcy, "bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d" ustawy o pracownikach samorządowych. Chodzi zatem o pominięcie wymogu przeprowadzenia postępowania konkursowego. Ani art. 3, ani art. 4 analizowanej tu noweli z dnia 19 września 2008 r. do prawa o aktach stanu cywilnego nie dyspensują więc od wymogu posiadania wyższego wykształcenia przez kandydata na oba wymienione stanowiska (wymóg ten nie został wszak przewidziany w przepisach art. 3a-3d – do których odsyłają przepisy art. 3 i 4 noweli do prawa o aktach stanu cywilnego – lecz w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, do którego to przepisu nowela w ogóle nie nawiązuje). Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konstatacji o wydaniu weryfikowanej uchwały z naruszeniem art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie składu orzekającego, jest to naruszenie istotne, skoro dotyczy jednoznacznie sformułowanej przesłanki normatywnej skuteczności zatrudnienia pra-cownika na jednym z kierowniczych stanowisk urzędniczych. Ponieważ jednak zaskarżona uchwała dotyczy kwestii personalnych i jako taka nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż rok, przeto Sąd nie mógł już stwierdzić jej nieważności. Zobligowany był za to do orzeczenia o niezgodności z prawem zakwestionowanego aktu, na podstawie dyspozycji wynikającej z art. 94 ust. 2 u.s.g., czemu dano wyraz w sentencji niniejszego wyroku.