III SA/Wr 713/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak,, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P P na decyzję D O R A R i M R we W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonania do dnia uprawo-mocnienia się wyroku Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) – uchylił zaskarżoną przez P. P. decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] (Nr [...]), przyznającą P..P płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w sprawie organ odwoławczy podkreślił, że "odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie w kierunku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji." Następnie wskazał na zobowiązanie organów do działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) i zauważył, że w związku z wnioskiem P. P. z dnia [...] "powstały wątpliwości co do woli wnioskodawcy polegające na braku zgodności sposobu użytkowania rośliny uprawianej zadeklarowanego w ramach poszczególnych pakietów/wariantów we wniosku producenta ze sposobem użytkowania stwierdzonym w wyniku przeprowadzonych kontroli w gospodarstwie metodą inspekcji terenowej." Jako podstawę prawną wykonania inspekcji terenowej w gospodarstwie producenta rolnego organ wskazał art. 27 ust. 1, art. 29 i art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.) oraz art. 69 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153/30, s. 46), który stanowi, że wszystkie wnioski w ramach programu rolnośrodowiskowego podlegają typowaniu do kontroli na miejscu. Kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 (obecnie zmienionego na rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004). Organ odwoławczy przypomniał o ciążącym na organach administracji publicznej obowiązku stosowania art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a., po czym stwierdził, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Uchybieniem jest także nieodniesienie się organu pierwszej instancji do żądań strony o przeprowadzenie dowodu. Mimo że strona wnosiła o włączenie do materiału dowodowego protokołów z kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie producenta w 2005 r., organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do tego wniosku. W pierwszoinstancyjnej decyzji nie wskazano również podstaw prawnych przeprowadzenia poszczególnych inspekcji terenowych, a ponadto błędnie przyjęto, że Biuro Kontroli na Miejscu we Wrocławiu dokonywało kwalifikacji użytkowania na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 834/2007 z 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej, gdy tymczasem – jak trafnie podniosła strona – akt ten nie obowiązywał ani w czasie kontroli, ani w dacie orzekania. Organ odwoławczy zauważył, że strona wskazywała na rozbieżności między wyjaśnieniami Biura Kontroli na Miejscu a treścią protokołów z kontroli na miejscu (22 i 25 lutego 2008 r.) oraz między samymi protokołami, jednakże organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do tej kwestii. Strona wnioskowała także o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, lecz organ odmówił przesłuchania inspektorów terenowych, uzasadniając lakonicznie, że osoby te zawarły swoje spostrzeżenia w protokole opisującym stan wizytowanych działek. Tymczasem, aby odmówić przeprowadzenia żądanego dowodu, organ musi ponad wszelką wątpliwość wykazać, że taki dowód w żadnym wypadku nie przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również do ustaleń zawartych w protokole nr [...]z kontroli gospodarstwa przeprowadzonych przez A. sp. z o.o. Ustosunkowując się do kwestii zawieszenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r. ze względu na nieprowadzenie przez stronę rejestru działalności rolnośrodowiskowej, organ odwoławczy wskazał, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalić, czy przez wypełnienie rejestru, okazanego przez stronę podczas kontroli w 2005 i 2008 r., spełniony został cel, dla którego ustawodawca wprowadził obowiązek prowadzenia rejestru, i czy dokument przedstawiony przez stronę spełnia funkcję rejestru. Organ pierwszej instancji powinien ponadto ustalić, czy wpisy w prowadzonym przez stronę rejestrze dotyczą działki zgłoszonej do pakietu P01b, co do której rozporządzenie nakłada obowiązek dokonywania wpisów dotyczących wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, gdyż – zdaniem organu odwoławczego – nie jest zasadne karanie producenta poprzez zawieszenie płatności za 2007 r., jeżeli dokonywał on wpisów odpowiadających wymaganiom rozporządzenia oraz trwał w przekonaniu, że należycie prowadzi wymagany rejestr, którego prawidłowość potwierdzili inspektorzy terenowi, będący pracownikami Agencji w 2005 r. Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. "nie rozprawił się" również z zebranym materiałem dowodowym, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a., gdyż z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie wyników kontroli na miejscu, bez rozważenia argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Organ odwoławczy uznał, że wskazane uchybienia są wystarczającym powodem do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż podjęcie rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. P. wniósł o uchylenie zaskrżonej decyzji w całości, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: • art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej – przez uchybienie zasadzie praworządności; • art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 , 2 k.p.a. – przez niedopuszczalne przesądzenie treści rozstrzygnięcia sprawy, przejawiające się zajęciem merytorycznego stanowiska w poszczególnych kwestiach, co sprowadza postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ pierwszej instancji samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym P. P. zaskarżył ponadto uzasadnienie decyzji, jako naruszające prawo materialne. Uchybienia w tym zakresie przejawiały się – według skarżącego – uznaniem za prawidłową kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony na podstawie nieobowiązującego aktu, tj. rozporządzenia (WE) nr 834/2007, które ma obowiązywać od 1 stycznia 2009 r., oraz zasad agrotechniki do czego nie ma podstaw prawnych. Organ naruszył prawo także przez przyjęcie, że znajdujące się w aktach dokumenty nazwane "raportami z kontroli" są raportami z kontroli, o których mowa w art. 48 ust. 1 pkt b ppkt I oraz IV w zw. z art. 2 pkt 33, art. 28, 30, 46, 47 i 48 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, i mogą stanowić dowód merytoryczny w sprawie. W ocenie skarżącego, nie ma podstawy do twierdzenia, że strona jest zobowiązana do sporządzania zmiany do planu rolnośrodowiskowego w przypadku zmiany rośliny uprawnej w ramach tego samego pakietu. Przepis § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wymaga zmiany do planu rolnośrodowiskowego wyłącznie wówczas, gdy powierzchnia użytków rolnych zwiększa się o ponad 5%, natomiast prawodawca nie przewiduje obowiązku wprowadzenia zmian w planie z powodu zmiany rośliny uprawnej. Według skarżącego, nie istnieje podstawa prawna, która pozwalałaby przyjąć, że udatność uprawy jest okolicznością mającą wpływ na wysokość przyznawanych płatności obszarowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, zarzuty naruszenia prawa procesowego są nietrafne. Powodem uchylenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia było przede wszystkim niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co uchybiało art. 7 i 77 § 1 k.p.a., prowadząc w konsekwencji do błędnego orzeczenia np. co do odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych", realizowanego jako wariant "Półnaturalne łąki dwukośne" (P01b). Organ odwoławczy wskazał dowody, których nie wzięto po uwagę w pierwszej instancji, dowody potraktowane pobieżnie, jak też dowody nieprzeprowadzone mimo wniosku strony. Organ odwoławczy nie przesądził w swej decyzji o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie negatywnego jej załatwienia dla strony, co zdaje się sugerować skarżący. Według organu drugiej instancji, należy wskazać, że zasada wzajemnej zgodności, która jest kontrolowana zgodnie z Częścią II "Zintegrowany system administracji i kontroli", Tytułem III "Kontrole", Rozdziałem III "Kontrole dotyczące wzajemnej zgodności", nie oznacza jedynie – jak to wskazał skarżący – subsumcji, ale jest mechanizmem, na który składają się wymogi: * utrzymania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa w Dobrej Kulturze Rolnej (DKR) zgodnie z ochroną środowiska (Good Agricultural and Enyiromental Conditions - GAEC) – załącznik IV do rozporządzenia Rady nr 1782/2003 – obowiązuje od 2004 r. * z zakresu zarządzania (Statutory Management Reąuirements – SMR) – załącznik III do rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Zasada wzajemnej zgodności oznacza powiązanie wysokości uzyskiwanych płatności bezpośrednich ze spełnianiem przez beneficjentów określonych wymogów. Zasady DKR nie przestały zatem obowiązywać, natomiast rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm jedynie wymagania te rozszerza o kolejne, obowiązujące od 2007 r. Kontrole na miejscu, przeprowadzone przez upoważnionych inspektorów terenowych, nie są oględzinami w rozumieniu przepisów k.p.a., dokonywane są jednak przez pracowników komórki ARiMR – BKM, która wykonuje te zadania w granicach swoich kompetencji. W związku z zawartymi w skardze zarzutami strony co do rozbieżności zapisów zawartych w raporcie pokontrolnym nr [...]oraz nr [...]– w kwestii braku koszenia na działce rolnej G – wyjaśnienia zawiera pismo z BKM z dnia [...]r. W wyniku podjętych ustaleń stwierdza się, że skreślenie adnotacji inspektorów o braku koszenia na działce rolnej G podczas kontroli, która odbyła się w ramach programu rolnośrodowiskowego w dniach [...]r. nastąpiło w związku z tym, że zapis ten nie ma znaczenia dla sprawy rolnośrodowiskowej. Wymagania w zakresie dobrej kultury rolnej nie podlegają weryfikacji w odniesieniu do tego przedsięwzięcia, nie ma również zastosowania w tych sprawach kod DR14. Inspektorzy stwierdzili więc, że zapis taki w przypadku tej konkretnej kontroli jest niecelowy. Co do stwierdzonej powierzchni i uprawy oba protokoły są zgodne. Zdaniem organu odwoławczego, odeprzeć należy również zarzut, że kontrola na miejscu została przeprowadzona na podstawie nieobowiązującego w dniu kontroli aktu prawnego. W decyzji organu drugiej instancji wskazano bowiem stronie obowiązujące i właściwe podstawy prawne wykonania inspekcji w gospodarstwie P. P., natomiast fakt powołania w piśmie z dnia [...]r. (znak [...]niewłaściwego rozporządzenia nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r., które będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia 2009 r., nie pozbawia przeprowadzonej kontroli podstawy prawnej. Faktem jest, że we wspomnianym piśmie i w decyzji pierwszej instancji niewłaściwie powołano ten akt prawny, jednakże co do podstaw prawnych i procedury przeprowadzenia inspekcji terenowych istnieją inne regulacje prawne w tym zakresie, tj. np. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., jak też rozporządzenie Komisji (WE) NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że raporty z wykonanych kontroli nie zawierają elementów wymaganych przez przepisy rozporządzenia 796/ 2004, organ odwoławczy wskazał: 1. Kontrola przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu (BKM) w Z. G.(nr raportu [...]) została oparta jedynie na Części II "Zintegrowany system administracji i kontroli", Tytuł III "Kontrole", Rozdział II "Kontrole dotyczące kryteriów kwalifikujących", Sekcja II "Kontrole na miejscu" (tzw. kontrola zasadnicza) ww. rozporządzenia, a protokół pokontrolny zawiera wymagane elementy wskazane w art. 28 ust. 1 tego rozdziału. 2. Kontrola przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu (BKM) we W. (nr raportu [...]) została oparta również na Części II "Zintegrowany system administracji i kontroli", Tytuł III "Kontrole", Rozdział III "Kontrole dotyczące wzajemnej zgodności", Sekcja III "Kontrole na miejscu" ww. rozporządzenia (tzw. kontrola zasadnicza i z DKR), a protokół pokontrolny zawiera wymagane elementy wskazane w art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 tego rozdziału. 3. Ponadto raporty z kontroli przeprowadzonej przez oba BKM w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych także zawierają wszelkie elementy wymagane art. 48 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 Zdaniem organu, kontrola nie miejscu nie ma na celu sprawdzanie udatności uprawy, lecz zweryfikowanie stanu faktycznego działek rolnych ze stanem zadeklarowanym we wnioskach. Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia przez organy, że strona jest zobowiązana do sporządzania zmiany do planu rolnośrodowiskowego w przypadku zmiany rośliny uprawnej w ramach tego samego pakietu, organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek taki wynika z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który wskazuje, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Jeżeli zatem strona zmienia kierunek produkcji, powinna poinformować doradcę sporządzającego plan aby dokonać stosownych zmian i sprawdzić czy takie zmiany są dopuszczalne w świetle realizacji celu jakiemu ma służyć uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym. Realizacja programu niezgodna z postanowieniami planu, w którym ujęto plantację czarnej porzeczki, a producent prowadzi inną produkcję, nawet w zakresie tego samego wariantu rolnictwa ekologicznego, nie czyni zadość wspomnianej wcześniej regulacji. W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 31 marca 2009 r., wpłynęło do Sądu 2 kwietnia 2009 r.) skarżący – po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę – podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 107 § 3 w zw. z art. 140, art. 138 § 2 i art. 76 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy nie może wyjść poza granice wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie zachował tej reguły, dokonując oceny prawidłowości podstawy prawnej oraz przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji procedury kontroli w zakresie rolnictwa ekologicznego. W ten sposób organ ten ograniczył prawo strony do rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji od początku. Organ odwoławczy, w ślad za organem pierwszej instancji, pominął w decyzji podstawę materialno-prawną, której prawidłowe uwzględnienie warunkowało przyjęcie odrębnej, od zastosowanej przez organy, procedury. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiedziono, że uprawnienia kontrolne organu pierwszej instancji wynikają z treści rozdziału II rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. Uprawnienia do kontroli w zakresie realizacji pakietu ekologicznego oraz do sporządzania własnego protokołu organy obu instancji wadliwie wywiodły z rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Tymczasem przepisy tego aktu nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem dotyczą one trybu i rodzaju płatności bezpośredniej uregulowanej w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w której powołano się na zasady określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, z jego zakresu wyłączono zasady płatności bezpośrednich, o których mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999, czyli aktu regulującego zasady i kontrole w ramach rolnictwa ekologicznego. Zdaniem skarżącego, zasady dotyczące rolnictwa ekologicznego, płatności i kontroli uregulowano w przepisach: 1) ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej; 2) rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich; 3) ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym, określającej właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie rolnictwa ekologicznego; 4) rozporządzenia Rady nr 2092/91/EWG z 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktow rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych. Wspomniane regulacje wykluczają właściwość organów Agencji do kwestionowania wyników kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą, a tym bardziej do zastąpienia protokołu sporządzonego przez taką jednostkę własnym protokołem, i odmawiania na tej podstawie płatności należnej rolnictwu ekologicznemu. Organy obu instancji naruszyły także art. 76 § 1 k.p.a., gdyż nie są upoważnione ani do kwestionowania dokumentu urzędowego, wystawionego przez jednostkę certyfikującą, ani do prowadzenia dowodów przeciwko takim dokumentom. W uzupełnieniu skargi podniesiono również, że protokół sporządzony przez organ pierwszej instancji jest sprzeczny z wymogami zawartymi w art. 48b rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2000, gdyż posłużono się w nim kodami i symbolami nie ujętymi w żadnym akcie, z jednoczesnym powołaniem się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Tymczasem rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto wspomniane rozporządzenie nie określa kodów użytych w raporcie. W ostatnim akapicie uzasadnienia pisma procesowego z dnia [...] podkreślono, że zakresem skargi nie została objęta kwestia zasadności przyznania czy też odmowy płatności z tytułu rolnictwa ekologicznego, bowiem merytorycznie sprawy jeszcze nie rozstrzygnięto. Istotą zarzutów skargi jest przekroczenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. oraz przyjęcie przez oba organy błędnej podstawy materialnej i procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga rozważenia czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały – przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. – przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jako że na ten właśnie przepis powołał się Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. Wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. pozwala twierdzić, że zastosowanie jego dyspozycji, a więc wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może nastąpić wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co przejawia się bądź nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego (brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy), bądź – mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż tego rodzaju działania nie mieszczą się w sferze jego kompetencji. Organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (wniosek z art. 136 k.p.a.). Ponieważ art. 138 § 2 k.p.a. formułuje wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, przeto wykładnia rozszerzająca tego przepisu nie jest dopuszczalna, co oznacza, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być wydana w sytuacjach innych, aniżeli określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wadliwości postępowania, jak też wady decyzji pierwszoinstancyjnej, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego rodzaju. Taka decyzja organu odwoławczego jest bowiem dopuszczalna tylko w razie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchanie kilku świadków) mieści się w zakresie kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala zauważyć, że organ odwoławczy nie postawił organowi pierwszej instancji zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co prowadzi do wniosku, że organ drugiej instancji nie dopatrzył się konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości". Skoro jednak organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., przeto można wnosić, że ustalił on wystąpienie w sprawie drugiej z alternatywnych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, a mianowicie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części". Powołanie się na tę przesłankę wymaga od organu odwoławczego nie tylko wykazania, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego, ale także wykazania, że zaniechanie tego obowiązku dotyczy "znacznej części" postępowania wyjaśniającego, co uniemożliwia sanowanie dostrzeżonych braków przez organ odwoławczy w postępowaniu uzupełniającym (argument z art. 136 k.p.a.). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podjął próby określenia w jakim stopniu zaniechanie organu pierwszej instancji uchybia obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości", co z kolei nie pozwala ocenić, czy w sprawie wystąpiła konieczność przeprowadzenia postępowania "w znacznej części". Organ odwoławczy postawił organowi pierwszej instancji przede wszystkim zarzut nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślił przy tym, że obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i ustosunkowanie się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, gdyż oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach, z pominięciem innych, jest niedopuszczalne. Za nieprawidłowe organ odwoławczy uznał nieodniesienie się organu pierwszej instancji do żądań strony o przeprowadzenie dowodu, co dotyczyło wniosku strony o włączenie do materiału dowodowego protokołów z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie producenta rolnego w [...] r. Kolejne zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji dotyczyły niewskazania podstaw prawnych uprawniających do inspekcji terenowych, błędnego powołania się na nieobowiązujące w dniu kontroli i orzekania rozporządzenie (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej oraz niewyjaśnienia – sygnalizowanych przez stronę – rozbieżności między wyjaśnieniami Biura Kontroli na Miejscu a treścią protokołów z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] r. a także między samymi protokołami. Nieprawidłowe – zdaniem organu odwoławczego – było również lakoniczne uzasadnienie odmowy przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji, wnioskowanego przez stronę, przesłuchania świadków (inspektorów terenowych), jak również nieodniesienie się do dowodu z kontroli gospodarstwa przez A. Sp. z o.o. (protokół nr [...] Odnosząc się do kwestii zawieszenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r. ze względu na nieprowadzenie przez stronę rejestru działalności rolnośrodowiskowej, organ odwoławczy zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalić, czy przez wypełnienie rejestru, okazanego przez stronę podczas kontroli w 2005 i 2008 r., spełniony został cel, dla którego ustawodawca wprowadził obowiązek prowadzenia rejestru, i czy dokument przedstawiony przez stronę spełnia funkcję rejestru. Organ pierwszej instancji powinien ponadto ustalić, czy wpisy w prowadzonym przez stronę rejestrze dotyczą działki zgłoszonej do pakietu P01b, co do której rozporządzenie nakłada obowiązek dokonywania wpisów dotyczących wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, gdyż – zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – nie jest zasadne karanie producenta poprzez zawieszenie płatności za 2007 r., jeżeli dokonywał on wpisów odpowiadających wymaganiom rozporządzenia oraz trwał w przekonaniu, że należycie prowadzi wymagany rejestr, którego prawidłowość potwierdzili inspektorzy terenowi, będący pracownikami Agencji w 2005 r. Według organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. "nie rozprawił się" również z zebranym materiałem dowodowym, do czego obliguje art. 107 § 3 k.p.a., gdyż z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie wyników kontroli na miejscu, bez rozważenia argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że wskazane uchybienia są wystarczającym powodem do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż podjęcie rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przywołane wywody organu odwoławczego nie dają jednoznacznej odpowiedzi na –istotne dla zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. – pytanie o zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś nie pozwalają ocenić, czy zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części" w stosunku do postępowania dotychczasowego, czy też wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy mogłoby się okazać postępowanie organu odwoławczego "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów" (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy nie dokonał bowiem – stosownej do wymagań art. 138 § 2 k.p.a. – kwalifikacji uchybień organu pierwszej instancji, nie wskazał również organowi pierwszej instancji katalogu środków dowodowych, które miałyby wypełnić lukę w dotychczasowym postępowaniu wyjaśniającym. Z tych też względów, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy określi, czy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiał dowodowy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części" (a jeśli tak, to ze wskazaniem okoliczności wymagających ustalenia i środków dowodowych mających temu służyć), czy też możliwe jest sanowanie braku poprzez "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w trybie art. 136 k.p.a. Dokonując ustalenia zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji, należy mieć na uwadze i to, że postępowanie wyjaśniające nie ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia dowodów, obejmuje bowiem także ocenę materiału dowodowego w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. oraz jego systematykę stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Stosując dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym wskazówki te mogą dotyczyć okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującej się strony. O treści rozstrzygnięcia – w razie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. – decydować może wyłącznie organ pierwszej instancji, który jest zobowiązany ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć stosownie do poczynionych ustaleń. Ponieważ sądowa kontrola decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się do oceny, czy w badanym przypadku zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (co stanowi kontrolę ograniczającą się do przesłanek proceduralnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.), niedopuszczalnym, bo przedwczesnym, byłoby odnoszenie się do zarzutów strony skarżącej co do zastosowanych lub niezastosowanych (prawidłowo lub nieprawidłowo, właściwie lub niewłaściwie) w sprawie przez organ pierwszej instancji podstaw prawnych, skoro w ocenianym przez sąd przypadku nie doszło jeszcze do wydania przez organy administracji publicznej ostatecznej decyzji merytorycznej (wydano bowiem decyzję kasacyjną i to ona może być wyłącznie przedmiotem kontroli z punktu widzenia przesłanek prawnych do jej wydania). Odnoszenie się przez sąd do zarzutów skargi w zakresie zastosowanych lub niezastosowanych przez organy norm prawnych mogłoby bowiem – zamiast oceny decyzji kasacyjnej – zawierać nieuprawnioną sugestię co do sposobu załatwienia sprawy, co jest niedopuszczalne na etapie postępowania, gdy sprawa nie została jeszcze rozstrzygnięta merytorycznie ostateczną decyzją. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślono, że "jeżeli organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym dokonaniem przez sąd pierwszej instancji wiążącej interpretacji przepisów i w istocie ich subsumcji w sprawie nie mogło mieć miejsca (nastąpiło przedwcześnie). To organ odwoławczy winien mieć możliwość samodzielnego zinterpretowania i zastosowania stosownych przepisów prawa, a dopiero później działanie to może być korygowane przez sąd administracyjny orzekający w sprawie" (wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1315/06, LEX Nr 382681). W konsekwencji poczynionych wywodów uprawniony jest wniosek, że "wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2006 r., IV SA/Wa 109/06, LEX Nr 255665). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 152 u.p.p.s.a.