III SA/Wr 729/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z [...]nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną przez A. C. decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...]r. (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u A. C. choroby zawodowej - zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez następujące substancje chemiczne: fluor lub jego związki (poz. 1 pkt 20 załącznika do rozp. RM), tlenek węgla (poz. 1 pkt 30), metanol (poz. 1 pkt 34), formaldehyd (poz. 1 pkt 47), etanol, propanol, dwutlenek węgla (poz. 1 pkt 57). Wydając negatywne dla skarżącej decyzje, organy obu instancji oparły się na orzeczeniach lekarskich D. W. O. M. P. we W. - Oddział w W. z dnia [...]r. (Nr [...]) oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]r. (Nr [...]), w których nie rozpoznano choroby zawodowej ujętej w poz. 1 pkt 20, 30, 34, 47 i 57 załącznika do rozp. RM. Według pierwszego orzeczenia, "Przeanalizowano całość posiadanej dokumentacji medycznej, w tym badania fizykalne, badania dodatkowe, karty badań profilaktycznych oraz dostarczone przez pacjentkę wyniki badań laboratoryjnych, USG jamy brzusznej, rtg klatki piersiowej, wyniki konsultacji specjalistycznych. Rozpoznany obniżony poziom leukocytów nie ma związku z narażeniem zawodowym na wyżej wymienione substancje chemiczne." Druga jednostka medyczna uznała, że "całokształt obrazu klinicznego zobiektywizowanego specjalistycznymi ocenami w zakresie neurologii, chorób wewnętrznych, okulistyki, popartymi rezultatami badań dodatkowych nie daje podstaw do rozpoznania zatrucia ww. czynnikami chemicznymi. Rozumieć przez to należy, iż stwierdzona od [...]. i utrzymująca się także obecnie izolowana leukopenia nie należy do manifestacji zatrucia tymi czynnikami chemicznymi." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. A. C. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organów administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według obowiązujących norm, zarzucając rozstrzygnięciom: naruszenie § 2 ust. 3, 4 i 5 rozp. RM - poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewykonanie przez jednostki orzecznicze, w sposób należyty i wyczerpujący, oceny narażenia zawodowego pracownika, a oparcie się wyłącznie na archiwalnej dokumentacji z lat 2000-2006 przedłożonej przez pracodawcę; naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozp. RM - poprzez wydanie orzeczenia lekarskiego bez prawidłowo przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego pracownika i nieuzupełnienie informacji zawartych w dokumentacji pracownika o aktualne dane o narażeniu zawodowym, dokładne wyniki pomiarów czynników szkodliwych na stanowisku pracy, a przede wszystkim zaniechanie - mimo wniosków strony - pobrania do analizy diagnostycznej próbek wszystkich substancji używanych przez pracodawcę oraz zaniechanie analizy dokumentacji medycznej pozostałych pracowników zatrudnionych u pracodawcy (na okoliczność częstotliwości zachorowań innych pracowników w okresie objętym wnioskiem i rodzaju chorób); rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej; - art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; - art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. - poprzez mało wnikliwe przeprowadzenie postępowania; - art. 80 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, czyniąc tę ocenę dowolną i nieznajdującą oparcia w zebranym materiale dowodowym; - art. 136 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie pobrania i analizy próbek wszystkich substancji używanych przez pracodawcę oraz analizy dokumentacji medycznej pozostałych pracowników; - art. 107 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. (wpłynęło do WSA [...]r.) skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których organy wydały niekorzystne dla strony decyzje, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż decyzje te nie mogą pozostać w obiegu prawnym. Wprawdzie przepisy te tracą moc dopiero z dniem 3 lipca 2009 r., ale nie zmienia to faktu, że sprawa skarżącej powinna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją. Zakwestionowane przepisy o chorobach zawodowych są bowiem niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych, co oznacza, że o żywotnych interesach skarżącej nie można rozstrzygać na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją. W takiej sytuacji skarga A. C. jest tym bardziej uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., jak i wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec skorzystania przez TK z - przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - możliwości określenia "innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego" niż wskazana w tymże przepisie data ogłoszenia orzeczenia TK, powstało istotne zagadnienie, jak w okresie odroczenia mają postępować sądy względem uznanych za niekonstytucyjne, lecz jeszcze niewyeliminowanych z systemu prawa przepisów. Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego TK nie wskazał jednoznacznie czy w okresie odroczenia - zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany - akt może, czy też nie powinien być stosowany, przeto rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów, gdyż to one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy w jakiej mają orzekać" (K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, Nr 6, s. 5-6; także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku - poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku - następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków - stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie - wyroku TK, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu, godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z przywołanego wcześniej wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, lecz polegała także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzecznym ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Z tych też względów, nawet gdy TK postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego kolidującego z Konstytucją RP, przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany ani do zdarzeń, które dokonały się po ogłoszeniu wyroku TK, ani do sytuacji zaistniałych jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez TK. Odroczenie, o którym mowa, nie jest więc - na gruncie badanych przez TK przepisów - przeszkodą do uznania przez sąd, że przepis był sprzeczny z Konstytucją od chwili jego uchwalenia (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji), i z tej przyczyny sąd może odmówić zastosowania przepisu od dnia jego wejścia w życie (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji) także do stanów faktycznych sprzed orzeczenia TK (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06, niepubl.). Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której na skutek wydania orzeczenia opartego na normie prawnej niezgodnej z Konstytucją, postępowanie - niemal natychmiast po jego zakończeniu - musiałoby zostać wznowione według określonej procedury stosownie do dyspozycji art. 190 ust. 4 Konstytucji. "Dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji" (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 9606, niepubl.). Takie postępowanie kolidowałoby z nakazem sprawiedliwego i rzetelnego rozpoznania sprawy oraz udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej (wyrok SN z dnia 5 czerwca 2007 r., I PK 6/07, niepubl.). Trafnie przy tym podkreślono, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, "nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest przecież tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się z nią niezgodny, mimo że Trybunał orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego." Istotne jest bowiem samo stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Odroczenie, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, ma natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosownej modyfikacji przepisu i doprowadzenie tym sposobem do zgodności z Konstytucją. W kontekście poczynionych wywodów, zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w zbiorze legalnych rozstrzygnięć skoro zostały wydane na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Według bowiem art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stosownie zaś do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie zaskarżonych decyzji umożliwi stronie skarżącej rozpoznanie jej sprawy na podstawie unormowań dostosowanych do standardów przewidzianych w ustawie zasadniczej, albowiem wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej według legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. O kosztach (240 zł - minimalna stawka w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz 17 zł - opłata skarbowa za pełnomocnictwo procesowe) orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), zaś orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.