III SA/Wr 739/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na czynność Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza na rzecz strony skarżącej D. P. od Prezydenta Miasta W. 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. D. P. (dalej skarżący) zwrócił się do Urzędu Miejskiego W. o zwrot zawyżonej o 425 zł opłaty za wydanie karty pojazdu, jaką uiścił w związku z rejestracją pojazdu marki [...], model [...], pod numerem rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi na wniosek, zastępca Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Dział Rejestracji Pojazdów, pismem [...] z dnia [...]r. odmówił skarżącemu zwrotu żądanej opłaty. Odmowę uzasadnił koniecznością działania na podstawie przepisów prawa, tj. obowiązującego w momencie pobierania opłaty rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), ustalającego przedmiotową opłatę w kwocie 500 zł. Stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U6/04 stwierdził niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Odroczył jednak moc obowiązującą wyroku do dnia 1 maja 2006 r. Zatem w dacie [...] r. opłata była zasadnie pobrana w kwocie 500 zł. Skarżący nie zgodził się z treścią powyższego pisma i w dniu [...] r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu zawyżonej opłaty za karty pojazdów z powodu niezgodności z prawem. W wezwaniu skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Powołał się ponownie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 w kwestii dopuszczalności dochodzenia zwrotu opłaty za kartę pojazdu. W odpowiedzi na wezwanie zastępca Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Dział Rejestracji Pojazdów, pismem [...] z dnia [...] r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] r. Skarżący, w piśmie z dnia [...] r. złożył dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Prezydenta W. z dnia [...] r., którą odmówiono skarżącemu zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie oraz powtórzył wcześniejszą argumentację ze szczególnym uwzględnieniem treści uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł też sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Skarżący stwierdził, że żądanie zwrotu nadwyżki opłaty za kartę pojazdu uiszczonej nawet jeszcze przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny jest w pełni uzasadnione. Na potwierdzenie tej tezy skarżący powołał sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, gdyż skarżący wniósł ją z uchybieniem terminu. Dwukrotnie bowiem wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa i dwukrotnie otrzymywał odpowiedź odmowną. Motywy zostały przedstawione w pierwszym piśmie organu z dnia [...] r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] r. Po raz drugi organ otrzymał wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] r. Na to wezwanie organ udzielił odpowiedzi odmownej za pismem datowanym [...] r., ze wskazaniem na odmowę organu sformułowaną za poprzednim pismem. Odpowiedź ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] r. Ponieważ skarżący wniósł skargę do sądu w dniu [...] r. za pośrednictwem organu, to według organu uchybił czternastodniowemu terminowi przewidzianemu przez ustawę, którego bieg rozpoczyna się w dniu, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o czynności organu w postaci odmowy zwrotu uiszczonej przez niego opłaty. Zarówno bowiem od dnia doręczenia pierwszej odpowiedzi organu w dniu [...] r., jak i od jej doręczenia po raz kolejny w dniu [...] r., upłynął bezskutecznie termin zakreślony dla wniesienia skargi do sądu. Skoro strona pokwitowała odbiór obu odpowiedzi organu, to mogła dowiedzieć się o samej odmowie organu dokonania zwrotu opłaty jak i o przesłankach tej odmowy. Ponieważ odmowa zwrotu opłaty stanowi czynność organu tak jak pobranie opłaty przez organ, odmowy tej organ dokonał w formie pisma. Na wypadek, gdyby sąd nie podzielił powyższej argumentacji, organ wnosi o oddalenie skargi wskazując, że do czasu uchylenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłat za wydanie kart pojazdów z 2003 r. organ był zobowiązany do pobierania 500 zł za wydanie karty pojazdu. Do pobrania należności od skarżącego doszło w dniu [...] r. tj. przed rozpoznaniem sprawy sygn. akt U 06/04 w dniu 17 stycznia 2006r. przez Trybunał Konstytucyjny, który odroczył moc obowiązującą swego orzeczenia. Gdyby w tej dacie organy rejestrujące samodzielnie oceniły skuteczność rozporządzenia pod kątem obowiązującego prawa unijnego na które powołuje się skarżący, to doszłoby do dysfunkcjonalności organów państwa. Każdy organ rejestrujący musiałby samodzielnie ustalić wysokość opłaty lub wydać kartę pojazdu bez pobrania jakiejkolwiek opłaty. W tym stanie rzeczy skutki niezgodności rozporządzenia z prawem wspólnotowym powinien ponosić organ odpowiedzialny za złamanie prawa unijnego (tj .Minister Infrastruktury) poprzez wypłatę odpowiednich odszkodowań , nie zaś organ miasta na prawach powiatu. Podkreślenia wymaga też, że orzeczenia ETS nakazujące zwrot opłat pobranych wbrew prawu unijnemu odnoszą się do sytuacji, gdy przepisy nakazujące pobranie tych opłat zostały wydane przez państwo członkowskie i przez to państwo były pobierane. W niniejszej sprawie sytuacja przedstawia się odmiennie. Wysokość opłaty została ustalona w drodze rozporządzenia przez Ministra Infrastruktury, zaś opłata została pobrana przez organ miasta na prawach powiatu, który otrzymał do realizacji zadanie bez jednoczesnego przekazania środków finansowych na tę realizację. W ocenie organu w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie wykładni prawa wspólnotowego, które nie jest możliwe do rozstrzygnięcia ani w świetle doktryny acte eclaire, ani też acte clair. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Odnośnie żądania odrzucenia skargi Sąd stwierdza, że skarżący nie wzywał organu dwukrotnie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącego z dnia [...] stanowiło wezwanie do zwrotu zawyżonej opłaty, a odpowiedź organu z dnia [...] r., doręczona skarżącemu w dniu [...] r. zawierała odmowę zwrotu. Dopiero pismo skarżącego z dnia [...] r. zawierało wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź odmowna organu z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie w dniu [...] r., jak błędnie podaje organ, lecz dnia [...] r. za pośrednictwem organu. Wynika to z prezentaty Urzędu Miejskiego W., umieszczonej na oryginale skargi. Skarżący nie uchybił zatem czternastodniowemu terminowi do wniesienia skargi przewidzianemu przez ustawę. Wniosek organu o odrzucenie skargi jest zatem bezzasadny. Rozpatrując skargę Sąd podkreśla, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnął kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjął w niej, że skierowanie do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku. Przy tym nie ma podstawy do rozstrzygania tego w drodze decyzji administracyjnej. Co do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Podejmuje więc akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Starostę J. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] r. zwrócił się do organu o zwrot zawyżonej o 425 zł opłaty za wydanie karty pojazdu. Pismem z dnia [...] r. organ odmówił skarżącemu zwrotu żądanej opłaty. Skarżący w dniu [...] r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Organ pismem z dnia [...] r. odmówił żądaniu. Skarżący w dniu [...] r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Prezydenta W. z dnia [...] r. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej wskazuje w pierwszym rzędzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Powstaje więc do wyjaśnienia kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy, jakie były motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu J. z dnia [...] r. odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.