III SA/Wr 744/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. przyznaje adwokatowi W. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. I. G. (dalej skarżąca), w dniu [...] r. zwróciła się do Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą, wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek w okresie od [...] r. do [...] r., w łącznej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnień [...] zł. Wniosek o umorzenie skarżąca uzasadniała trudną sytuacją życiową i finansową. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że wydanie decyzji odmownej stoi w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Podniosła, że praca, którą podjęła w "A" SA przyniosła jej tylko straty. Nie posiada ruchomości oraz nieruchomości, mieszka w wynajmowanym lokalu za który płaci czynsz. Nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, ponieważ w mieście gdzie zamieszkuje pomoc społeczne ma małe fundusze. To, że popadła w długi nie jest jej winą, nie była bowiem w stanie z dochodów osiąganych z tytułu prowadzonej działalności regulować tych zobowiązań. Odwołując się od decyzji liczy na umorzenie należności, co w przyszłości może pomóc jej ponownie rozpocząć działalność gospodarczą. Zaskarżona decyzją z dnia [...] r. ( nr [...]), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymano w decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność, od wystąpienia której art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 14 października o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), uzależnia możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności w sposób wyczerpujący wymienia art. 28 ust. 3 tej ustawy, wskazując, że zachodzi ona gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych i braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, aktualnie stanowi to kwotę 8,80 zł; naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wskazano w tym zakresie w uzasadnieniu, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skierowane do dochodzenia w [...] roku, zostało postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej we W. — po wyrażonej zgodzie przez wierzyciela — wstrzymane do dnia [...] r. Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek określone zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym rozporządzeniem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykażę, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenia należności. Wskazuje to, zdaniem organu, że umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek jest instytucją nadzwyczajną, a więc tym samym argumenty powoływane przez płatnika powinny posiadać tę samą cechę. Za umorzeniem mogą przemawiać wypadki niezależne od sposobu postępowania płatnika, bądź spowodowane działaniem czynników, na które nie może mieć wpływu. Dalej organ wskazał w uzasadnieniu, że z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca obecnie jest zatrudniona w firmie "B" Sp. z o.o. w P. Z. na stanowisku [...], osiągając z tego tytułu dochód w wysokości [...] zł netto miesięcznie, ponadto od [...] r. jest zgłoszona do ubezpieczeń jako osoba wykonująca umowę [...] w firmie "A" S.A. Gospodarstwo domowe wnioskodawczyni prowadzi wraz z mężem oraz [...]. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód osiągany przez męża w postaci wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł, brutto, [...] zł netto oraz wynagrodzenie wnioskodawczyni w kwocie netto [...] zł - ogółem dochód netto to kwota [...] zł. Miesięczny koszt utrzymania gospodarstwa domowego skarżącej według przedstawionych rachunków stanowi kwotę [...] zł. Po ich odjęciu wyliczając miesięczny dochód netto na osobę w rodzinie wynosi kwotę [...] zł na [...] osoby, tj. 1 osobę ok. [...] zł. Skarżąca posiada liczne zobowiązania finansowe u osób fizycznych, na kwotę około [...] zł. Nie posiada nieruchomości oraz rzeczy ruchomych mogących stanowić przedmiot zastawu ustawowego. Zdaniem organu w świetle powyższych okoliczności, sytuacja materialna skarżącej jest niewątpliwie trudna, niemniej nie daje ona podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Pomimo, że wyliczona - na podstawie przedstawionych dokumentacji - kwota dochodu netto przypadająca na osobę w gospodarstwie domowym jest kwotą poniżej minimum socjalnego, rodzina wnioskodawczym nie korzysta z takiej pomocy, brak jest także informacji czy o taką pomoc wystąpiła. Ponadto pozostali inni wierzyciele, pomimo trudnej sytuacji finansowej, w postępowaniach sądowych nie odstąpili od dochodzenia należnych im należności finansowych. Istotne jest także, że skarżąca pozostaje w wieku aktywności zawodowej. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że przepisy stanowiące podstawę umarzania należności wyposażyły Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uznanie administracyjne co ma odbicie w użytym zwrocie "mogą być umorzone". Oznacza to, że Zakład może po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego udzielić ulgi w postaci umorzenia, ale nie ma takiego obowiązku. Podniesiono, że podejmując rozstrzygnięcie w tego rodzaju sprawie Zakład powinien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli W tym stanie, zdaniem organu, umorzenie zadłużenia byłoby przedwczesne, zwłaszcza, że nie stwierdzono stanu całkowitej nieściągalności, a gospodarstwo domowe skarżącej nie jest pozbawione źródła dochodu. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, występując o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że nie rozumiem stwierdzenia o braku całkowitej nieściągalności należności w sytuacji, gdy komornik nie sporządził stosownego dokumentu, gdy nie posiada ruchomości i nieruchomości, mieszka w wynajętym lokalu. Nie może także podjąć pracy, opiekuje się [...] a [...] jest w wieku [...]. Podniosła, że to zła koniunktura i polityka państwa miały wpływ na powstanie zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że nie występuje przesłanka umorzenia z art. 28 ust. 2 ustawy, nie zachodzą również przesłanki określone w art. 28 ust. 3 a ustawy, sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2003 r. Podtrzymano w odpowiedzi stanowisko, że organ może, ale nie musi umorzyć zaległości. Natomiast skarżąca pozostaje w wieku aktywności zawodowej, jej sytuacja materialna może ulec poprawie i wówczas będzie ona mogła przystąpić do spłaty zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Należy zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca umorzenia zaległości płatnika składek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy z 13 października 1989 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej w skrócie ustawa), oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej w skrócie rozporządzenie). Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wymienił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały we wskazanym wcześniej rozporządzeniu. Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Określona w art. 28 ustawy instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest, jak trafnie wskazał organ, przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Uznanie administracyjne nie powinno więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak, więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, " (...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie zarówno art. 28 ust. 2 i 3 i art. 28 ust. 3a ustawy. Analizując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki możliwości ściągalności należności z tytułu zaległych składek organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zostało postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej we W. wstrzymane do dnia [...] r. Brak jest natomiast informacji o wynikach tej egzekucji po tym terminie. Z akt sprawy nie wynika, czy postępowanie egzekucyjne zostało podjęte i z jakim wynikiem, czy też nadal nie jest prowadzone i dlaczego. Ustalenia te są niezbędnie dla uznania przesłanki nieściągalności o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy. Odnośnie przesłanek umorzenia wskazanych w art. 28 ust. 3a ustawy i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., uznać należy także, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska. Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie - w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z ustaleń organu wynika, że rodzina skarżącej uzyskuje dochody, po uwzględnieniu ponoszonych wydatków, w wysokości netto około [...] zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Niemniej powyższa okoliczność nie znalazła swojego odniesienie w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Organ uznając, że kwota dochodu netto przypadająca na osobę w gospodarstwie domowym skarżącej jest poniżej minimum socjalnego wskazał, że ta sytuacja nie daje podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku, bo rodzina nie korzysta z pomocy społecznej. Z taką argumentacją nie sposób się jednak zgodzić. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że ulga w spłacie zadłużenia uregulowana w art. 28 ustawy, może być przyznana -na podstawie ust. 3a tego przepisu - jedynie osobom, którym z uwagi na dochód w rodzinie przyznano prawa do świadczenia pieniężnego z powodu ubóstwa. Taka zawężająca interpretacja przepisu rozporządzenia jest nieprawidłowa. Owszem, korzystanie przez wnioskodawcę z pomocy finansowej państwa świadczy o trudnej sytuacji finansowej tej osoby i stanowi dodatkową okoliczność mogącą przemawiać za uwzględnieniem jej żądania o umorzenie zadłużenia. Nie można jednak od tego, czy osoba ma przyznane świadczenie pieniężne, czy też nie uzależnić umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy. Organ - w rozpatrywanej sprawie - odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącej, struktury miesięcznych dochodów i wydatków, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżąca, może zagrozić egzystencji rodziny, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej i jej rodziny, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącej jest tego rodzaju, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby ją oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Organ nie zweryfikował również informacji dotyczących możliwości uzyskania przez skarżącą bardziej dochodowego zatrudnienia. Organ powołał się w tym zakresie na fakt, że skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej. Nie wyjaśnił, czy przy [...] skarżąca może tego rodzaju zatrudnienie podjąć, w jakim zakresie i w jakim czasie. W tym stanie nie sposób jednoznacznie uznać – bez tych ustaleń - jak chce tego organ, że skarżąca ma otwarte możliwości zarobkowania. Ponadto wskazać należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Tymczasem okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej skarżącej, jej rodziny z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Oznacza to, o czym była mowa wcześniej, że uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać także ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w niej norm prawa materialnego, w sprawie art. 28 ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie może ograniczać się do stwierdzenie, że braku przesłanki nieściągalności - nieudokumentowanej należycie – że posiadanie jakiegokolwiek dochodu przez gospodarstwo domowe skarżącej, jest wystarczające do uznania barku wystąpienia przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Powinien wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości jaka jest aktualna sytuacja majątkowa skarżącej i jej rodziny, czy faktycznie w rodzinie pozostaje, po pokryciu niezbędnych wydatków, około [...] zł dochodu miesięcznie na osobę. W jaki sposób, bez pomocy społecznej, rodzinna przy wskazanym dochodzie zabezpiecza swoje niezbędne potrzeby życiowe. Następnie ustalić, czy posiadane dochody, majątek pozwalają na zaspokojenie zaległych składek, czy spłata zaległości wobec ZUS w sytuacji dochodowej w rodzinie nie doprowadzi do zagrożenia egzystencji skarżącej i jej rodziny. Należy także ustalić jakie są realne możliwości zarobkowe skarżacej. Po ustaleniu stanu faktycznego, uzupełnionego w powyższym zakresie, organ winien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy oraz w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji istnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku. Orzeczenie w punkcie III znajduje umocowanie w art. 200 p.p.s.a.