III SA/Wr 745/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustanowienia znaku graficznego - logo Miasta K. G. oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] roku Nr [...] R M w K G ustanowiła znak graficzny – logo M K G , które ma być dodatkiem do wizualnej identyfikacji miasta. Jest ono, jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, niezbędne do działań związanych z nowoczesną i skuteczną promocją miasta, między innymi w wydawnictwach prasowych, publikacjach, gadżetach reklamowych i na stronie internetowej. Wyłonione zostało ono w drodze konkursu, a stanowi je nowoczesna kompozycja graficzna, skonstruowana w oparciu o skojarzenia osoby niezamieszkałej w K G z nazwą miasta. Załączniki do uchwały precyzują zarówno wygląd logo jako znaku słowno – graficznego, jak i zasady jego użytkowania, wskazując między innymi, że może być ono wykorzystywane, za zgodą B M , przez szeroki krąg podmiotów przy wielu różnorodnych okazjach związanych z miastem i jego działalnością, szczególnie promocyjną i reklamową. Uchwała ta zaskarżona została do W S A we W przez W D , w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001.142.1591 z późn. zm. – dalej zwana u.s.g), który domagał się stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (Dz. U. 1978.31.130 z późn. zm – zwana dalej u.o.m). W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że ponieważ przed podjęciem uchwały R M K G nie wystąpiła, w trybie art. 3 ust. 3 u.o.m., do ministra właściwego do spraw administracji publicznej o opinię na temat projektu logo, przeto uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa, co w pełni uzasadnia żądanie skargi. W odpowiedzi na skargę R M w K G wskazała, iż podejmując uchwałę miała świadomość istnienia art. 3 ust. 3 u.o.m., jednakże jej zdaniem opinia ta nie była konieczna w zakresie ustanawiania logo jako znaku graficznego, gdyż definicja logo sprowadza się do wskazania, że jest to jedynie identyfikujący znak słowno – graficzny, złożony zazwyczaj z prostego, wielobarwnego rysunku i krótkiego napisu. Choć pojęcie to jest pokrewne z heraldyką, jego natura jako znaku, to jest lapidarność, wyrazistość, komunikatywność i przyswajalność dzięki łatwości zapamiętywania, nie jest tworzona ani w oparciu o zasady tworzenia sztuki heraldycznej ani weksylologii, a tym samym nie może podlegać opinii właściwego ministra. Na poparcie tego wywodu złożone zostało pismo M S W i A z dnia [...] roku, sygn.[...] , zawierające w swojej treści pogląd tożsamy z przedstawionym, który – co wynika z treści pisma – podzielny jest także przez K H powołaną i działającą na podstawie art. 2a u.o.m. jako organ opiniodawczo – doradczy M , do której zadań należy między innymi opiniowanie projektów symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.o.m. W oparciu o powyższe R M w K G zażądała oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002.153.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i na inne akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002.153.1270 z późn. zm. – dalej zwana p.p.s.a.) Kontrola legalności wspomnianych aktów może doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 §1 p.p.s.a.) W razie nieuwzględnienia skargi sąd ma natomiast obowiązek jej oddalenia (art. 151 tej samej ustawy). Zarówno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności takich aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeśli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego została oddalona. Po myśli art. 3 ust. 1 u.o.m. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Stosownie zaś do art. 2 tej ustawy - wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Ustęp 3 cytowanego artykułu stanowi, że wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, który (według art. 2a) - w drodze rozporządzenia - powołuje K H jako organ opiniodawczo-doradczy w zakresie spraw, o których mowa w ust. 3. Opinia, o której mowa w ust. 3, wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie ( art. 3 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że logo jako znak słowno – graficzny mieści się w kategorii "inne symbole", o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.o.m. (vide np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 roku, sygn. SA/Sz 1349/99 oraz zwłaszcza wyrok WSA we W z dnia 18.11.2008 roku, sygn. III SA/Wr 423/08, przywołany w skardze). Tym samym, trzeba przyznać, że jednostka samorządu terytorialnego ma pełne podstawy prawne do jego ustanowienia. Generalnie ujmując, ustawa jednak wymaga zachowania określonego trybu postępowania przed podjęciem stosownej uchwały w sprawie ustanowienia określonych tym aktem prawnym wzorów symboli, a dotyczy on powinności zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej w świetle art. 3 ust.1 u.o.m. W rozpatrywanym przypadku R M w K G nie wystąpiła o zaopiniowanie przedmiotowej uchwały przed jej podjęciem, co stało się podstawą zarzutu formułowanego w skardze przez organ nadzoru. Godzi się wszakże podkreślić, iż jakkolwiek naruszenie procedury uchwałodawczej, w tym pominięcie w jej ramach ustawowego trybu opiniowania, czy też konsultacji - kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności podjętego aktu - to przesądzające znaczenie mają zawsze okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. W niniejszej zaś sprawie wprawdzie R M nie wystąpiła o opinię przed uchwaleniem rzeczonego logo, ale uczyniła to później, w związku ze złożoną skargą, wyczerpując wymagany tryb, bowiem przesłała do M S W i A odpis zaskarżonej uchwały z prośbą o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi, w piśmie M S W i A z dnia [...] roku, sygn.[...] , stwierdzono, że nie sposób uznać, by kryteria określone w art. 3 ust. 2 u.o.m. spełniało logo, które jest pojęciem występującym niezależnie od herbu i posiada całkowicie inny zakres pojęciowy. I dalej podano, cyt: "Logo jest identyfikującym znakiem słowno-graficznym złożonym zazwyczaj z prostego wielobarwnego rysunku i krótkiego napisu i choć pokrewna jest z heraldyką jego natura jako znaku, tj. lapidarność, wyrazistość, komunikatywność, i przyswajalność dzięki łatwości zapamiętywania, nie jest tworzone ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej, ani weksylologii, a tym samym – w ocenie tut. D – nie podlega opinii, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Stanowisko to podziela także K H (...)." Jeśli zatem sam organ uznawany ustawą za właściwy do zaopiniowania przyjmuje brak podstaw merytorycznych do zajęcia stanowiska w kontekście art. 3 ust. 3 u.o.m., gdyż całkowicie jego zdaniem w przypadku logo brakuje przedmiotu opinii z dziedziny heraldyki, weksylologii, to nie można z tego tytułu dopatrywać się naruszenia prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, która ustanowiła dany znak graficzny. Pogląd wyrażony przez M nie budzi zresztą zastrzeżeń. Za konkluzją taką przemawia przede wszystkim ratio legis u.o.m., analizowane zwłaszcza w zakresie przedmiotowej sprawy. Wprowadzając swoiste ograniczenia w zakresie tworzenia własnych herbów, flag, emblematów, insygniów i innych symboli, przez jednostki samorządu terytorialnego, ustawodawca wymusić pragnął poszanowanie dla tradycji historycznej, zasad heraldyki i weksylologii – tak aby zagwarantować zgodność działań podejmowanych przez samorząd terytorialny z ładem utrwalonym w tej sferze na przestrzeni wielu wieków, w tym ze specyficznymi prawidłami i regułami, zgodnie z którymi odczytuje się znaczenie każdego praktycznie elementu danego symbolu. Ponieważ materia ta wymaga specyficznej, szczególnego rodzaju wiedzy, ustawodawca przydał właściwemu ministrowi specjalny organ opiniodawczo – doradczy, tworząc K H (art. 2a ust. 1 u.o.m.), do składu której powołuje się przede wszystkim wybitnych znawców omawianej problematyki (art. 2a ust. 2 u.o.m). Zarazem godzi się podkreślić, iż przepis ust. 2 art. 3 wymagający by wzory symboli, o których mowa jest w ust.1 tego artykułu, ustanawiane były w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii oraz miejscowej tradycji historycznej, należy rozumieć w ten sposób, że dany symbol nie może łamać owych zasad, oczywiście - o ile w jakiejś mierze do tychże reguł heraldycznych lub weksylologicznych tudzież lokalnej tradycji historycznej nawiązuje. Przy takim, czytelnym rozumieniu sensu i znaczenia regulacji ustawy o odznakach i mundurach nie może być wątpliwości, iż logo, którym jest zwykle prosty znak słowno – graficzny, będący wytworem nowoczesnych koncepcji marketingu i reklamy, nie mieści się w zakresie zainteresowania heraldyki i weksylologii. Nie sposób przecież w żaden sposób odnosić wzajemnie względem siebie i porównywać oficjalnych, określonych w miejskim statucie herbu i flagi Miasta Kamienna Góra z przedmiotowym logo, które jawi się tylko jako swoisty, graficzny znak, wizualizujący nazwę miasta w postaci stosu kamiennych bloków w różnych odcieniach koloru zielonego – co, jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, ma przede wszystkim wywoływać stosowne skojarzenia u osób zamiejscowych. W takim stanie rzeczy, skoro za zresztą ogólnie już znane (choćby ze sprawy o sygn. III SA/Wr 423/08) uznać należy zacytowane stanowisko M S W i A , wsparte poglądem K H , a sprowadzające się do przywołanego stwierdzenia, że logo jako prosty w swojej istocie znak słowno – graficzny nie podlega opiniowaniu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.o.m., to samo naruszenie procedury przez brak w swoim czasie (tzn. przed podjęciem uchwały) wystąpienia przez G K G o opinię M nie może być ocenione żadną miarą jako istotne naruszenie prawa, nie miało bowiem ono żadnego wpływu na treść zaskarżonej uchwały. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu.