III SA/Wr 75/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska, Józef Kremis, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. E. K. zobowiązano decyzją z dnia [...] r. do spłacenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, nieopłaconych przez jej zmarłego męża. Na jej wniosek rozłożono spłatę zaległości na 74 raty. Pismem z dnia [...] r. E. K. wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek. Wskazała, że spłaciła już 49 rat na kwotę 19.598,35 zł. Z uwagi na trudną sytuację finansową nie jest w stanie spłacić reszty zadłużenia, gdyż po opłaceniu raty i rachunków z 1200 zł pensji zostaje jej 150 zł. Stwierdziła, że gdyby prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe, jej sytuacja finansowa nie pozwoliłaby na zaspokojenie podstawowych potrzeb i na spłatę zadłużenia. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odmówiono umorzenia zaległych należności. Stwierdzono, że u wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., nazywana dalej u.s.u.s.), uzasadniające umorzenie zadłużenia. Podejmując decyzję wzięto pod uwagę, że nie wykazała ona, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności pozbawiłaby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawczyni posiada stałe źródło dochodu z tytułu wynagrodzenia za pracę oraz świadczenia rentowego. W ocenie organu, sytuacja finansowa gospodarstwa domowego wnioskodawczyni pozwala na dalszą spłatę zadłużenia z tytułu składek w układzie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. K. podniosła, że w jej przypadku zachodzi przesłanka uzasadniająca umorzenie zawarta w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 20074). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołująca się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z 30-letnią córką. Z tytułu wynagrodzenia otrzymuje miesięcznie 1.392,52 zł netto oraz pobiera świadczenie rentowe w kwocie 319,00 zł. Córka odwołującej się otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 1.401,63 zł netto. Łączny dochód dwuosobowej rodziny wynosi więc 3.113,85 zł. Łączne wydatki miesięczne wynoszą 2.198,00 zł. Na utrzymanie dwuosobowej rodziny pozostaje zatem kwota ok. 916,00 zł, tj. ok. 458,00 zł na osobę. Organ stwierdził, że według art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawodawcy zachodzi m.in., gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (aktualnie kwota ta wynosi 8,80 zł), a Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (28 ust. 3 u.s.u.s.). Zadłużenie odwołującej się nie było dotychczas przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Nie stwierdzono zatem stanu całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ stwierdził, że na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania. Zasady umarzania należności z tytułu składek określono rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z tym rozporządzeniem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 2) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności; 3) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Zakład może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe, wypadkowe oraz na Fundusz Pracy pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna nie podlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Organ stwierdził, że ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości, będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku. Przyjmuje się przy tym, że należy brać pod uwagę sytuację, w jakiej dłużnik znajduje się w chwili, gdy podejmowana jest decyzja w sprawie. Badając sytuację odwołującej się, organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki prawne, które uzasadniałyby umorzenie zadłużenia, wynikające z art. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także z art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Odwołująca się nie wykazała bowiem, że spłata należności pozbawiłaby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, oraz że za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanej. Odwołująca się z jednej strony podniosła, że gdyby prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe, posiadałaby niższy dochód, a z drugiej strony, w piśmie z dnia [...] r. wykazała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką. Zatem uzyskiwane dochody muszą być zsumowane w celu analizy i oceny sytuacji finansowanej rodziny. Nie oznacza to jednak, że córka odpowiada za zadłużenie ojca. Kwota miesięcznego dochodu netto uzyskiwanego przez gospodarstwo domowe odwołującej się wynosi ok. 3.114,00 zł, to jest około 1.557,00 zł na osobę i znacznie przekracza minimum socjalne, które wynika z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), to jest 316,00 zł na osobę (bez uwzględniania wydatków). Po uwzględnieniu wydatków wykazanych przez odwołującą się kwota ta stanowi około 458,00 zł na osobę. Organ stwierdził, że podejmując ponownie decyzję odmowną wzięto pod uwagę w szczególności fakt, że gospodarstwo domowe odwołującej się nie jest pozbawione stałego źródła dochodu. Istnieje zatem możliwość dalszej spłaty w układzie ratalnym lub wszczęcia postępowania egzekucyjnego poprzez zajęcie wynagrodzenia. E. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Podniosła, że w jej sprawie nie mają zastosowania ani art. 28 u.s.u.s., ani rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r., lecz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. Organ II instancji natomiast bezzasadnie miesza regulacje prawne zawarte w obydwu aktach. Ponownie przedstawiła sytuację majątkową jej rodziny. Podkreśliła, że gdyby prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe, po opłaceniu wszystkich koniecznych wydatków pozostałoby jej 90 zł miesięcznie na życie. Organ natomiast w sposób nieuprawniony połączył jej dochody z dochodami córki, z którą nie łączy ją wspólność majątkowa. W rezultacie córka uczestniczy faktycznie w spłacie zobowiązań zmarłego ojca wobec Zakładu. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. (V SA/Wa 1596/07) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny - w dniu 10 października 2008 r. (II GSK 369/08), po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej - uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Sąd uznał także za zasadne stwierdzenie braku podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, co trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, czy w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Sąd podkreślił, że w przepisie tym nie chodzi o całkowitą nieściągalność, lecz o ważny interes osoby ubiegającej się o umorzenie. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca już w odwołaniu od decyzji I instancji zwróciła uwagę na treść tego przepisu i ponowiła ten zarzut w skardze do Sądu I instancji. Organ odwoławczy ustosunkował się do tego zarzutu. Sąd I instancji przywołał natomiast jedynie powyższą podstawę prawną oraz argumenty skarżącej. Jednakże w rozważaniach Sądu I instancji brak jest jakiegokolwiek bliższego wyjaśnienia stanowiska Sądu w tej kwestii prawnej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Całkowite pominięcie przez Sąd I instancji oceny tego zarzutu powoduje, że nie rozważono, czy skarżąca podlegała tej regulacji prawnej, a w konsekwencji, czy zadłużenie skarżącej mogło być umorzone w tym trybie. Rozważania i analiza sprawy w tym zakresie winna mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku także w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że przepis powołanego art. 17 nie znajduje zastosowania w sprawie. W takiej sytuacji Sąd I instancji powinien wskazać, z jakiego powodu dłużnik nie podlega tej regulacji - z przyczyn podmiotowych czy przedmiotowych. Jeśli natomiast w wyniku ponownej analizy Sąd I instancji ustali, że sprawa powinna być poddana ocenie również z uwzględnieniem przesłanek wynikających z tej normy prawnej, powinien uwzględnić wszelkie okoliczności podniesione przez stronę, dotyczące jej sytuacji osobistej i jej możliwości płatniczych. W związku ze zmianą właściwości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 stycznia 2009 r. (V SA/Wa 2948/08) stwierdził swą niewłaściwość oraz przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Należy mieć przy tym na uwadze, że stosownie do dyspozycji art. 190 u.p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem ponownie skargę Sąd zobligowany był zatem do uwzględnienia oceny prawnej i dyrektyw zawartych w motywach wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. (I GSK 564/08). Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy jest art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Według tego przepisu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r., pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Sprawa dotyczy zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za ten okres. Użycie w powołanym przepisie zwrotu: "może umarzać" świadczy o tym, że mamy do czynienia z woli ustawodawcy z uznaniem administracyjnym. Zwrot: "jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby" ma natomiast charakter prawnie niedookreślony. W tym zakresie mamy do czynienia z tzw. aktem administracyjnym swobodnym (zob. J. Boć (red. Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego czy na podstawie pojęć prawnych niedookreślonych jest ograniczona bowiem w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie bowiem w sprawie umorzenia zaległości na rzecz ZUS należy do kompetencji organów orzekających. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli dokonania umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Uznanie administracyjne czy pojęcia prawne niedookreślone nie pozostawiają jednak organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) podkreślił, że swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobligowany do oceny, czy postępowanie było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Zdaniem Sądu, w toku postępowania administracyjnego, ani organ I instancji, ani organ II instancji nie poddały wszechstronnej ocenie materiału dowodowego sprawy. W sytuacji, gdy strona składając wniosek z dnia [...] r. nie wskazała podstawy prawnej, w oparciu o którą wnosiła o umorzenie należności wobec ZUS, organ I instancji powinien był w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać ją do uzupełnienia w tym zakresie podania bądź rozpatrzyć wniosek zarówno na podstawie art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., nazywana dalej u.s.u.s.), jak i na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 20074). Z kolei, gdy skarżąca w odwołaniu powołała się na art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r., w II instancji należało rozpatrzyć i załatwić sprawę ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek umorzenia zaległości, sformułowanych w tym przepisie. Organ II instancji natomiast rozpatrując sprawę na podstawie art. 17 powoływał się w istocie ponownie na okoliczności ujęte w art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd stwierdza zatem, że skarżąca zasadnie podniosła zarzut, że organ miesza przesłanki umorzenia zaległości zawarte w obydwu ustawach. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ ZUS w sprawienie nie jest zatem zasadne. Wydanie decyzji na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. nie było poprzedzone postępowaniem, które uwzględniłoby przesłanki umorzenia zaległości ujęte w tym przepisie. Organ nie wykazał w szczególności, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności. Podjęta decyzja nie mieściła się więc w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Nie wykazała zachowania proporcji pomiędzy interesem społecznym, a ważnym interesem strony. Należy podkreślić, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wprawdzie dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności, ale musi to czynić zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. c) u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.