III SA/Wr 75/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G.S., J.S., M.S. na czynność Starosty L. z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; II. zasądza od Starosty L. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżonym aktem z [...] 2015 r. (nr [...]), Starosta L. (dalej także: Starosta) - po rozpatrzeniu wniosku Grupy "A" z/s w L., złożonym w imieniu Gminy L. (dalej także: Gmina), działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729 - dalej: rozporządzenie MI) - zatwierdził bez zmian, w zakresie drogi powiatowej, projekt docelowej organizacji ruchu p/n.: "[...]". Jednocześnie określił termin, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu i termin ważności zatwierdzenia. Załącznik do tego zatwierdzenia stanowił projekt docelowej organizacji ruchu. Zgodnie z opisem technicznym - zawartym w tym projekcie - przedmiotem opracowania było zaprojektowanie organizacji ruchu w ciągu drogi wewnętrznej - ul. J. w miejscowości O. - w zakresie wprowadzenia ruchu jednokierunkowego od ul. M. do drogi powiatowej. Pismem z [...] 2016 r., J. S. , G. S. i M. S. (dalej: strona, skarżący), zamieszkali przy ul. J. w miejscowości O., wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia w/w zatwierdzenia organizacji ruchu w całości (ew. jego zmiany przez usunięcie znaków [...] na początku ul. J. po obu stronach ulicy). Zarzucili zaniechanie obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami ul. J. i naruszenie przez to zasady zaufania do władzy publicznej. Wskazali, że wprowadzenie ruchu jednokierunkowego na drodze wewnętrznej w ciągu ul. J. sprawiło, że dojazd mieszkańców do swoich posesji wydłużył się o około [...] m, gdyż wjazd od drogi powiatowej stał się niemożliwy. Zauważyli, że nieprawidłowo sporządzono opis techniczny, stanowiący część projektu docelowej organizacji ruchu. Starosta przekazał w/w wezwanie Wójtowi Gminy L. do rozpatrzenia wg właściwości wraz z informacją, że zarządzanie ruchem na drodze wewnętrznej należy do podmiotu zarządzającego drogą, czyli w tym przypadku Wójta. Wójt odesłał wezwanie Staroście ze wskazaniem, że dotyczy ono czynności (zatwierdzenia) zrealizowanej przez Starostę. Odpowiadając na wezwanie strony do usunięcia naruszenia prawa - w piśmie z [...] 2016 r. - Starosta uznał, że brak jest podstaw do zmiany zatwierdzenia docelowej organizacji ruchu. Uzasadniał, że - dokonując tego zatwierdzenia - działał jako organ zarządzający ruchem na drodze powiatowej, znajdującej się w m. O. i tylko w zakresie tej drogi. Podkreślił, że ul. J. jest drogą wewnętrzną i że - zgodnie z obowiązującymi przepisami - zarządzanie ruchem na takiej drodze należy do zarządcy drogi , czyli w tym wypadku do Wójta Gminy. Ten też organ - w opinii Starosty - dokonał zmiany organizacji ruchu i to jego czynność winna być przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa (w dalszej kolejności skargi do sądu administracyjnego). W skardze na akt (czynność) zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu, skarżąc ten akt w całości, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - art. 10 ust. 7 u.P.r.d., poprzez zatwierdzenie przez Starostę projektu docelowej organizacji ruchu w stosunku do drogi wewnętrznej, mimo że zarządzania ruchem na drodze wewnętrznej należy do podmiotu zarządzającego tą drogą, tj. Gminy L.; - § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MI, poprzez akceptację nieprawidłowo sporządzonego opisu technicznego, stanowiącego część projektu docelowej organizacji ruchu, przedstawionego przez wnioskodawcę; - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.), poprzez zaniechanie przez Starostę - przed wydaniem zatwierdzenia - przeprowadzenia konsultacji społecznych. Jako podstawę prawną wniesienia skargi strona podała art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.) i art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm. - dalej: u.s.p.). Powołując przepisy ustawy o drogach publicznych, ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, strona wskazała na naruszenie jej interesu prawnego (i faktycznego) przez ograniczenie (utrudnienie) jej dostępu do drogi publicznej, co uprawniało ją do zaskarżenia wydanego przez Starostę aktu zatwierdzenia. Przywołując brzmienie art. 10 ust. 7 u.P.r.d. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 ppkt d/ i ust. 2 rozporządzenia MI strona argumentowała, że podmiotem uprawnionym do wydania aktu zatwierdzającego organizację ruchu - dotyczącego ruchu jednokierunkowego na drodze wewnętrznej w ciągu ul. J. w miejscowości O. - jest podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, którym w analizowanym przypadku jest Gmina L. a nie Starosta L.. Zaakcentowała, że podstawą wprowadzenia ruchu jednokierunkowego na w/w drodze wewnętrznej było skarżone zatwierdzenie Starosty. Stwierdziła, że argumenty Starosty, że zatwierdzenie to zostało wydane tylko w zakresie drogi powiatowej jest chybione gdyż dotyczyło ono całej drogi wewnętrznej w ciągu ul. J.. Dodała, że obowiązujące przepisy nie przewidują wydania zatwierdzenia w innym zakresie niż w całości - stąd wniosek, że zatwierdzenie to dotyczyło całości drogi wewnętrznej i tak też jest traktowane przez Gminę. Skarżący zarzucili, że - wnosząc o wprowadzenie ruchu jednokierunkowego (oznakowania dotyczącego zakazu postoju) na drodze wewnętrznej - nie uzasadniono należycie konieczności jego wprowadzenia. Zauważyli, że nie zrealizowano obowiązku zawiadomienia - w określonym terminie - odpowiednich organów o wprowadzeniu nowej organizacji ruchu. Dodali, że zaniechano konsultacji z mieszkańcami ul. J., przez co naruszono zasadę zaufania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że dokonał zatwierdzenia organizacji ruchu jedynie na skrzyżowaniu drogi powiatowej. Podkreślił, że projekt organizacji ruchu zawiera wszelkie niezbędne opisy i plany. Uznał, że - w jego ocenie - skarżący nie mają interesu prawnego w skarżeniu kwestionowanego aktu zatwierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a.) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 u.p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Sąd zauważa, że - 26 czerwca 2014 r. - Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) podjął uchwałę w składzie 7 sędziów (I OPS 14/13, LEX nr 1476996), w zakresie zatwierdzenia organizacji ruchu jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych, która stwierdza, że "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". W uzasadnieniu NSA wskazał, że prawo do zaskarżenia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika - odpowiednio - z art. 87 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". To odpowiednie stosowanie można wyprowadzić z art. 88 ust. 1 u.s.p., traktującego, że: "Przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powyższe pozwala przyjąć, że także sporny w sprawie - wydany przez Starostę - akt zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu - jako taki, co do zasady - może być skarżony do sądu administracyjnego. Przystępując do rozpoznania skargi, Sąd - w pierwszej kolejności - zobligowany jest zbadać legitymację, tj. uprawnienie wnoszącego skargę do skarżenia określonego aktu administracji publicznej. Przy czym, badając skargę na akt, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p., Sąd zobowiązany jest w szczególności ustalić, czy zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z 3 grudnia 2015 r., II SA/Bk 633/15, publ.: CBOSA). Nie jest bowiem wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, lecz konieczne jest wykazanie jego naruszenia. Poza tym, sąd bada spełnienie przez skarżącego warunków wskazanych w art. 52 § 4 oraz 53 § 2 u.p.p.s.a. Powyższe warunki formalne, tj. bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w/w aktem i zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione. Do zbadania pozostała zatem kwestia, czy zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego. Pojęcie interesu prawnego i jego naruszenia było wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Wynika z nich, ogólnie rzecz ujmując, że interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, zaś jego naruszenie polegać na ograniczeniu lub pozbawieniu skarżącego konkretnych uprawnień wynikających z tej normy albo nałożeniu obowiązków. Jest to prawo (uprawnienie) o charakterze osobistym, tj. musi być własne, indywidualne i konkretne, tzn. obiektywnie sprawdzalne i aktualne. Kwestionując zatem - w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. - akt podjęty przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej trzeba dowieść, że skarżony akt negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (ogranicza go w realizacji tych uprawnień). Innymi słowy, brak bezpośredniego wpływu skarżonego aktu na sytuację prawną wnoszącego skargę nie zezwala na uznanie go za podmiot uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Przedmiotem regulacji wynikającej ze skarżonego aktu (zatwierdzenia) jest nowa organizacja ruchu w ciągu drogi wewnętrznej - ul. J. w miejscowości O. - w zakresie wprowadzenia ruchu jednokierunkowego od ul. M. do drogi powiatowej nr [...], z uwagi na małą szerokość jezdni i wiążącym się z tym problemem mijania pojazdów. Na drodze wewnętrznej - ul. J. na skrzyżowaniu z ul. M. - zlikwidowano znaki [...] i [...] i zaprojektowano na krawędzie jezdni linię segregacyjną [...] i znaki [...] "Droga wewnętrzna", [...] "Droga jednokierunkowa" i obustronnie [...] "Zakaz postoju". W ciągu ul. J. znajdują się dwa skrzyżowania z drogami wewnętrznymi, na których zaprojektowano znaki nakazu [...] "Nakaz jazdy w prawo za znakiem" i znaki zakazu [...] "Zakaz wjazdu". Na skrzyżowaniu ul. J. z drogą powiatową [...] zlikwidowano znak [...] i zaprojektowano znaki [...] "Koniec drogi wewnętrznej", [...] "zakaz wjazdu", na krawędzi jezdni linię segregacyjną [...], a w ciągu drogi powiatowej [...] znaki nakazu [...] "nakaz jazdy prosto", zlikwidowano znaki [...] i [...] oraz w osi jezdni zaprojektowano korektę oznakowania poziomego poprzez wprowadzenie linii segregacyjnych [...] i[...] . Akt ten ma charakter generalny (skierowany jest do wszystkich użytkowników drogi), niemniej to skarżący (G. S. J.S.) są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. J. [...] w miejscowości O., na której posadowiony jest budynek jednorodzinny, w którym zamieszkują (skarżący M. S. jest ich synem, który z nimi zamieszkuje). Według skarżących, w wyniku wprowadzenia ruchu jednokierunkowego na ulicy J. i postawienia znaku [...] "zakaz postoju", dojazd do ich nieruchomości - od strony drogi powiatowej nr [...] - został znacznie utrudniony. Skarżący wyjaśniają, że - w następstwie zmiany organizacji ruchu - dojazd ten odbywa się znacznie dłuższą trasą, gdyż wjazd od drogi powiatowej [...] stał się niemożliwy, co zwiększa koszty transportu. Stąd - w opinii skarżących - ich interes prawny (i faktyczny) został naruszony. Zdaniem Sądu, skarżący wykazali istnienie i naruszenie ich interesu prawnego, co objawia się ograniczeniem ich prawa do swobodnego dostępu do drogi publicznej (powiatowej). Zasadnie wyprowadzili ów interes z unormowań art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 140 Kodeksu cywilnego, przy uwzględnieniu definicji zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, art. 15 ust. 3 pkt 8 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Słusznie wywiedli, że korzystanie z obiektu budowlanego przez właściciela nieruchomości powinno obejmować odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Reasumując, Sąd uznał, że skarżący byli legitymowani do wniesienia skargi. Dalej Sąd zauważa, że - zgodnie z art. 10 ust. 7 u.P.r.d. - zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych /.../ należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Bezsporne w sprawie pozostaje, że zarządzającym ruchem na drodze wewnętrznej (ul. J. w miejscowości O.) jest Wójt Gminy L., który zarządza tą drogą wewnętrzną, zgodnie z § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia MI. Tym samym, organem uprawnionym do wydania aktu zatwierdzającego organizację ruchu na drodze wewnętrznej - w ciągu ul. J. - jest Wójt Gminy L. nie zaś Starosta L., który - w myśl art. 10 ust. 5 u.P.r.d. - zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, nie będąc uprawnionym do sprawowania nadzoru nad zarządzeniem ruchem na drogach wewnętrznych. Za skarżącymi uznać trzeba, że podstawą wprowadzenia nowej organizacji ruchu na w/w drodze wewnętrznej był skarżony akt zatwierdzenia wydany przez Starostę, co narusza obowiązujące przepisy prawa. Słusznie przyjmują skarżący, iż argumenty Starosty, że sporne zatwierdzenie zostało wydane tylko w zakresie drogi powiatowej jest chybione gdyż faktycznie obejmuje ono całą drogę wewnętrzną w ciągu ul. J., której dotyczył przedłożony do zatwierdzenia projekt docelowej organizacji ruchu p/n.: "[...]". Nieprawidłowe jest wskazywanie przez Starostę - w odpowiedzi na skargę - na § 6 rozporządzenia MI i na tej podstawie wywodzenie, że posiadał on uprawnienia do zatwierdzenia organizacji ruchu na skrzyżowaniu dróg powiatowych i jedynie w tym zakresie dokonał zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. Przyjmując, że sporna droga wewnętrzna "krzyżuje się" z drogą powiatową, na której ruchem zarządza Starosta, należy zauważyć, że analizowane rozporządzenie MI wydano na podstawie art. 10 ust. 12 u.P.r.d. Zatem w sytuacji braku w rozporządzeniu szczegółowych definicji pojęć tam zawartych trzeba odwołać się do definicji podanych w u.P.r.d. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 10 u.P.r.d, skrzyżowanie to: przecięcie się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie, łącznie z powierzchniami utworzonymi przez takie przecięcia, połączenia lub rozwidlenia; określenie to nie dotyczy przecięcia, połączenia lub rozwidlenia drogi twardej z drogą gruntową, z drogą stanowiącą dojazd do obiektu znajdującego się przy drodze lub z drogą wewnętrzną (podkreślenie Sądu). Podsumowując, Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie gdyż skarżony akt narusza w/w przepisy prawa. To natomiast nakazywało stwierdzenie jego nieważności w całości, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych (pkt II sentencji wyroku) składają się: wpis sądowy od skargi ([...] zł), koszty zastępstwa prawnego ([...] zł) oraz opłata za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł). Powyższe znajduje podstawy prawne w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 i poz. nr IV załącznika ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1827 ze zm.).