III SA/Wr 751/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na czynność Starosty L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza na rzecz skarżącego od Starosty L. kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. S. H. (dalej skarżący) zwrócił się do Starosty Powiatu L. o zwrot nadpłaty w wysokości [...] złotych za wydanie kart pojazdu, w związku z rejestracją na terytorium Polski dwóch ciągników siodłowych [...] W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] r., Starosta L. poinformował skarżącego, że zwrot nadpłaconej kwoty będzie możliwy jedynie po wniesieniu przez stronę stosownego powództwa cywilnego do sądu powszechnego i uzyskaniu wyroku nakazującego jej zwrot. W zawiązku z powyższym, pismem z dnia [...]r., skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności nieuznania roszczenia i odmowy zapłaty żądanej kwoty oraz zwrot opłaty w części bezprawnie zawyżonej za wydanie dwóch kart pojazdów. W uzasadnieniu pisma skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04, w uzasadnieniu którego, Trybunał uznał za niezasadne podniesienie wysokości opłaty i zobowiązał Ministra Infrastruktury do wydania rozporządzenia ustalającego opłatę w wysokości uzasadnionej jej kosztami. Starosta L. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko i odmówił zwrotu nadpłaconej kwoty. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na odmowę zwrotu przez Starostę zawyżonej opłaty za karty pojazdów. W uzasadnieniu skargi ponownie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz na art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) stanowiący, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada pośrednio ani bezpośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych wyższych od tych, jakie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty krajowe. Dodatkowo skarżący podniósł, że zasadność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanych przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, w którym Trybunał orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Skarżący ponadto wskazał, że uchwałą z dnia [...] r. o sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że sprawa o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, na wynik której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i określenie, że nie może ona być wykonana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że powód jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a więc jego roszczenie uległo przedawnieniu, stosownie do postanowień art. 118 Kodeksu Cywilnego.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto w niej, że skierowane do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższym wyroku wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku - przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Starostę Powiatu L. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Dotyczy ta także żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący zachował powyższy wymógł. Skarżący, z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do WSA na odmowę zwrotu uiszczonych opłat za wydanie kar pojazdów. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. C-134/07 oraz przywołaną już powyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07. Powstaje więc do wyjaśnienia kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata zostały pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podobnie, za niekonstytucyjny należy uznać przepis rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydany na tej samej podstawie prawnej, a ustalający opłatę w wysokości [...] zł za wydanie karty pojazdu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu Legnickiego w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Sąd uznał, że nie zasługuje na uznanie również zarzut pełnomocnika organu administracji, jakoby dochodzone przez skarżącego roszczenia uległy przedawnieniu. Jak wywodzono powyżej, stosunek pomiędzy skarżącym a organem administracji, wynikający z nałożonego na stronę obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu jest stosunkiem administracyjno, a nie cywilno-prawnym, dlatego terminy przedawnienia przewidziane w przepisach prawa cywilnego dla przedsiębiorców, nie maja do niego zastosowania. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 146 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na czynność organu, może – a więc nie ma obowiązku – uznać uprawnienie wynikające z przepisu prawa, w sprawie zwrotu nadpłaty. Rzeczą organu administracji, będzie ustalenia jakie koszty poniósł skarżący i jaka ich część winna mu zostać zwrócona. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 206 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.