III SA/Wr 752/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Referent Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o.w L. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych we wniosku w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 374 (słownie: trzysta siedemdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I Poddane kontroli Sądu orzeczenia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych. 1. W dniu 29 maja 2014 r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącej spółki nadany pocztą w dniu 27 maja 2014 r.) (dalej także: "strona" lub "zainteresowana") o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2014 r.. 2. Reprezentant wnioskodawcy został wezwany – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia w terminie 7 dni – braków formalnych wniosku (dołączone do wniosku załączniki graficzne nie były podpisane). Wezwanie to zostało doręczone w dniu 2 lipca 2014 r. 3. W dniu 21 lipca 2014 r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynął wniosek reprezentanta strony (nadany pocztą 17 lipca 2014 r.) o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o którym była mowa, wraz z korektą wniosku i podpisanymi załącznikami graficznymi. II Postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r. organ pierwszej instancji odmówił przywrócenia terminu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ zażaleniowy", "organ drugiej instancji" lub "organ wyższego stopnia"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki na pierwszoinstancyjne postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia przyznał, iż strona "wypełniła wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a." Skonstatował jednak, że "w przypadku przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego we wniosku, wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014 nie podlegałby rozpatrzeniu, bowiem zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności ONW, wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), wniosek o przyznanie płatności obszarowych (w tym ONW) składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin na składanie wniosków nie podlega przywróceniu". Wspierając dodatkowo takie stanowisko, organ powołał się na przepisy art. 23 w związku z art. 72, art. 75, art. 12 i art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Na kanwie przywołanych rozwiązań prawnych organ drugiej instancji zaakcentował, że "okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 kpa pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca". Na koniec Dyrektor ARiMR zaznaczył, "iż przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2014 nie miałoby wpływu na wynik sprawy, bowiem złożenie kompletnego wniosku w dniu 17.07.2014 r. powodowało, że wniosek uznaje się za niedopuszczalny". III W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu profesjonalny pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie postanowień wydanych przez organy w obu instancjach i o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając, iż kwestionowane orzeczenia zostały wydane: 1. z naruszeniem prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 2015 ze zm.) w sprawie szczególnych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 39, poz. 2015 ze zm.) – poprzez uznanie, że niepodpisanie załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności stanowi brak formalny wniosku, b) art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz art. 18 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) – poprzez uznanie, ze wniosek spółki o przyznanie płatności jest niedopuszczalny, bo złożony po terminie (po dniu 9 czerwca 2014 r.), podczas gdy skarżąca złożyła wniosek w ustawowym terminie – w dniu 27 maja 2014 r.; 2. z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej mającym wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego(Dz. U. poz. 1164) i art. 6 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady działania organu administracji na podstawie i w granicach prawa, b) art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej – poprzez wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności już po dniu 9 czerwca 2014 r., a następnie uznanie, ze uzupełnienie braków zgodnie z wezwaniem i tak byłoby bezprzedmiotowe, bo naruszające termin do składania/uzupełniania wniosków, c) art. 58 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, mimo przyznania przez organ drugiej instancji, że spółka spełniła wszystkie przesłanki do przywrócenia terminu. IV W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V Oceniając zaskarżone postanowienia według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; jednolity tekst:, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), skład orzekający Sądu stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów postepowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczało to możliwość utrzymania skontrolowanych postanowień w obrocie. VI Dobitnego zaakcentowania wymaga to, że w rozpoznawanej sprawie – zainaugurowanej wnioskiem strony nadanym poczta w dniu 27 maja 2014 r. – można (a nawet trzeba) wyróżnić dwa odrębne jej aspekty. Pierwszy aspekt, czysto proceduralny, związany jest z kwestią uchybień formalnych, jakie zawierał ów wniosek, do usunięcia których spółka została wezwana. W ramach tej właśnie płaszczyzny należy pomieścić zagadnienie legalności (lub niezgodności z prawem) odmówienia przez organy obu instancji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych, co stanowi przedmiot sporu w sprawie. Drugi aspekt, to merytoryczna ocena zasadności wniosku strony, dokonywana z perspektywy tych materialnoprawnych unormowań prawa krajowego i unijnego, które ograniczają dopuszczalność skutecznego wnioskowania o płatności stosownymi terminami. Podstawowe uchybienie, jakiego dopuściły się organy w niniejszej sprawie, polegał na nieuzasadnionym połączeniu obu osobnych, wcześniej wyróżnionych aspektów, co doprowadziło w konsekwencji do nieuprawnionej oceny wniosku o przywrócenie terminu, nie przez pryzmat art. 58 k.p.a., który powinien stanowić wyłączny wzorzec oceny zasadności takiego wniosku, lecz w kontekście terminów prawa materialnego, które nie zostały wcale przewidziane w celu dokonywania oceny tego rodzaju. Skoro organ wyższego stopnia uznał, że wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki przewidziane w art. 58 k.p.a., jedyną i logiczną konsekwencją takiej oceny powinno być uchylenie pierwszoinstancyjnego postanowienia i przywrócenie wnioskowanego terminu, bez rozważania materialnoprawnych skutków takiego rozstrzygnięcia. Silnego podkreślenia wymaga bowiem, że zarówno przepis art. 64 § 2 k.p.a., jak i instytucja przywracalności terminów procesowych (w razie spełnienia wymogów wskazanych w art. 58 tego samego kodeksu) stanowią gwarancje procesowe, przeciwdziałające odmowie dokonania przez organy merytorycznej oceny zasadności wniosków stron zawierających braki formalne, bądź nieterminowych. Jeśli zatem strona braki te usunie, nawet dopiero w przywróconym do tego celu terminie, trzeba konsekwentnie uznać, że dana czynność procesowa została skutecznie dokonana już w momencie jej zdziałania (por.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 września 2015 r., III SA/Gl 226/15 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 6 listopada 2015 r., III SA/Wr 226/15). Inne zapatrywanie pozbawiałoby bowiem wspomniane rozwiązania prawne jakiegokolwiek sensu. W realiach tej konkretnej sprawy oznaczałoby to – jeśli przyjąć za organem zażaleniowym, że strona spełniła wszystkie warunki do przywrócenia terminu, określone przez legislatora w art. 58 k.p.a. – konieczność przywrócenia terminu, a w konsekwencji konstatację, iż wniosek spółki, w którym zostały terminowo usunięte braki formalne stwierdzone przez organ pierwszej instancji, został skutecznie złożony przez stronę już w dniu 27 maja 2014 r., a nie jak to bezpodstawnie przyjęto w uzasadnieniu postanowienia wydanego w drugiej instancji – dopiero po dniu 9 czerwca 2014 r. Wypada dodatkowo stwierdzić, że wyłącznie ta pierwsza data powinna być brana następnie pod uwagę zarówno przy ocenie zachowania przez stronę terminów kreowanych przez przepisy prawa materialnego, jak i dla określenia skutków ewentualnego niezachowania przez spółkę tych terminów, uwzględniając właściwe regulacje prawa krajowego i wspólnotowego. VII Ponieważ organy wydały zakwestionowane orzeczenia z ewidentnym naruszeniem art. 58 k.p.a., co z kolei pozbawiło stronę możliwości merytorycznej oceny zasadności jej wniosku o płatności (miało więc ewidentny wpływ na wynik końcowy sprawy), Sąd był zobligowany – kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – do wyeliminowania z obrotu postanowień wydanych w obu instancjach, w celu usunięcia skutków stwierdzonego naruszenia (pkt I wyroku). O kosztach (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej samej ustawy.