III SA/Wr 759/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2007 rok oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. K. G. (zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie “skarżącą"), zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. S. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Do wniosku dołączono umowę kontraktacyjną z dnia [...] r. zawartą z "A", [...] jednostką przetwórczą, o dostawie wierzby energetycznej o masie [...] ton. Powierzchnia gruntów rolnych przyjętych przez organ pierwszej instancji do rozpatrzenia, na podstawie złożonego wniosku wyniosła [...] ha. Powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych i rozpatrzonych w ramach płatności do roślin energetycznych wynosiła [...] ha. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. S. odmówił przyznania skarżącej płatności jednolitej obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, na okres trzech kolejnych lat oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, z uwagi na nieprawidłową deklarację powierzchni gruntów we wniosku oraz nieutrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, zakwalifikowane przez organ jako "celowa niezgodność". W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania podjęte zostały czynności w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, w tym przeprowadzono kontrole administracyjne, również na miejscu. Podjęte działania pozwoliły na ustalenie poważnych rozbieżności pomiędzy danymi znajdującymi się w systemie map cyfrowych terenów, a oświadczeniami składanymi przez beneficjenta, dlatego dokonano pomniejszeń powierzchni części działek rolnych. Dodatkowo organ podniósł, że część gruntów rolnych zgłoszonych do płatności nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej już, na dzień [...] r., co dyskwalifikuje te tereny do jednolitej płatności obszarowej. Organ wskazał także, że z umowy dzierżawy z dnia [...] r., zawartej pomiędzy B. P. (która, następnie użyczyła przedmiot dzierżawy skarżącej) a "B", w której jest mowa o wydzierżawieniu [...] ha na wykonanie prac polegających, na wycince krzewów i załącznika do niej wynika, że od czasu powstania zbiornika "C" do zawarcia umowy dzierżawy, nie prowadzono tam działalności rolniczej. Wskazano, że tereny będące w zarządzie "B" są na bieżąco monitorowane i wszelkie prace, które są prowadzone muszą być wcześniej z nim uzgadniane. Gdyby działki dzierżawione od "B" były użytkowane rolniczo, wykonywane na nich prace ujęte byłyby w sporządzanym obligatoryjnie harmonogramie prac. Dlatego oświadczenia skarżącej o podtrzymaniu deklaracji we wniosku na 2007 r. potraktowano jako celowe wprowadzenie organu w błąd, czyli tzw. nieścisłości popełnione umyślnie. Powierzchnia, którą zakwalifikowano jako zamierzony brak zgodności to [...] ha, co stanowi różnicę [...]% pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W związku z powyższym jednolita płatność obszarowa została odmówiona oraz nałożono sankcję wieloletnią w wysokości [...] zł ([...] ha x [...] zł). Odnośnie płatności do upraw roślin energetycznych wyjaśniono, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 wynosiła [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej oraz po kontroli na miejscu wynosiła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i na miejscu wynosi [...]%. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i na miejscu, wynikająca z nieścisłości popełnionych umyślnie wynosi [...]%. Kwota sankcji wyniosła [...] zł ([...] ha x [...] zł) W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia skarżąca zarzuciła, że niezasadnie organ zarzucił jej umyślność w zadeklarowaniu nieprawidłowych powierzchni działek, a dodatkowo, że kontrola na miejscu przeprowadzona została w miesiącu [...], a więc w czasie gdy występuje największe piętrzenie wody. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., decyzją z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ I instancji w sposób jednoznaczny potwierdziło fakt zgłoszenia przez stronę gruntów, nie kwalifikujących się do objęcia płatnościami JPO i RE, a działanie wnioskodawczyni prawidłowo rozpoznano i zakwalifikowano jako celowe zaniedbanie rolnika, co skutkowało odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji wieloletniej. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w toku postępowania zgromadzono bardzo obszerny materiał dowodowy, w tym ortofotomapy, wypisy z ewidencji, umowy dzierżawy oraz oświadczenia właściciela spornych działek – "B" w P., a dodatkowo w dniach [...] r. przeprowadzono kontrolę na miejscu. Wszystkie te dowody jednoznacznie wskazują w ocenie organu drugiej instancji, że na ogromnej części działek, enumeratywnie wyliczonych w decyzji, a zgłoszonych przez skarżącą do płatności, znajdują się drzewa (las), w ilości uniemożliwiającej uprawę działki rolnej w całości. Wiek tego drzewostanu wskazuje zaś, iż znajdowały się tam w momencie wnioskowania o płatność. Obszar zadeklarowany do płatności na prawie całej swojej powierzchni jest zadrzewiony, nie uprawiany rolniczo, położony pod wodami zbiornika wodnego "C". Wskazuje to, zgodnie z tym co ustalił organ pierwszej instancji, że zgłaszając przedmiotowe tereny do płatności, wnioskodawczyni celowo wprowadziła organ w błąd. Powołując się na przepis art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wskazał, że z uwagi na przedeklarowanie wnioskowanej powierzchni działek o [...] % odmowa przyznania płatności JPO i nałożenie na rolnika sankcji było zasadne. W odniesieniu do płatności do roślin energetycznych organ odwoławczy przywołał treść 53 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), i wskazał, ze również w odniesieniu do tego rodzaju płatności, z uwagi na przedeklarowanie wnioskowanej powierzchni działek o [...] % odmowa przyznania płatności i nałożenie sankcji było zasadne. Nie godząc się powyższym rozstrzygnięciem K. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja w sprawie wydana została na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w [...], kiedy piętrzenia wody są największe, a dodatkowo w czasie, kiedy nastąpiło zalanie terenów wodą (powódź), który to fakt zgłaszała organom rolnym. W ocenie skarżącej brak jakichkolwiek działań agrotechnicznych nie był możliwy z powodu działania siły wyższej (zalanie wodą). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej uchylenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej zarzuciła, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w czasie następującym po powodzi (w [...] r.), co mogło sprawiać wrażenie, że grunty te stale znajdują się pod wodą. Tymczasem sytuacja wyglądała zupełnie inaczej w chwili składania wniosku, tj. 2007 r. Podniosła również, ze z pism "B" w P. wynika że tereny zgłoszone we wniosku do płatności, w [...] r. użytkowane były rolniczo. Oświadczyła, że były okresy, kiedy po opadnięciu wód łąki były koszone, pozyskiwano trzcinę i wiklinę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących, że zaleganie wody na spornych działkach było wynikiem działania siły wyższej, natomiast sam charakter zbiornika retencyjnego przesądza o tym, że gromadzi się tam woda. Podniósł również, że z umowy dzierżawy działek i aneksów do niej oraz z pism "B" w P., wbrew twierdzeniom skarżącej, wynika jedynie, że zobowiązana ona była pielęgnacji dzierżawionych terenów, a nie do rolniczego wykorzystywania. Przeprowadzone postępowanie pozwoliło na ustalenie bez wątpliwości, że skarżąca nie założyła na działkach plantacji wierzby energetycznej. Pełnomocnik organu podkreślił przy tym, że skoro z zebranych dokumentów wynika, że obszary te w [...] r. nie były utrzymywane rolniczo, to już w momencie składania wniosku nie kwalifikowały się do przyznania dopłat, jest to bowiem, zgodnie z regulacjami unijnymi, warunek przesądzający. Na rozprawie w dniu [...] r. i [...] r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest nieuzasadniona. Obowiązujące w rozpatrywanej sprawie zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych, w tym Jednolitej Płatności Obszarowej, zostały określone w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 7 ust. 2 powyższej ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu; 2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Stosownie do art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE. L. 2003/270/1) do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4, a w myśl ust. 4 obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję; wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Wymaga ponadto podkreślenia, iż zasady określania powierzchni działek rolnych reguluje art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z powołanym przepisem można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie; w innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Dopuszcza się pod pewnymi warunkami zaliczenie do tej powierzchni jedynie żywopłotów, rowów i murów jeśli tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej lub użytkowania ziemi, przy czym ich szerokość nie przekracza 2 metrów. Warunkiem koniecznym do uzyskania płatności jest wobec tego faktyczne użytkowanie danego gruntu jako gruntu ornego, łąki, pastwiska czy sadu. Ustalenie zatem rzeczywistej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do danej płatności jest warunkiem jej przyznania. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a więc spełniającej warunki do dopłaty, ulegają one, w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy, zmniejszeniu lub nie zostają w ogóle przyznane. Różnice mogą zostać stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu bądź kontroli administracyjnej. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu ( art. 17 i art. 20 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - Dz.U.UE L z dnia 31 stycznia 2009 r. Nr 30 poz.16). Podstawą zaskarżonej decyzji było ustalenie organu, dokonane w oparciu o wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, przeprowadzonej z uwzględnieniem wniosków i oświadczeń skarżącej, przedstawionej przez nią i zgromadzoną przez organy dokumentacji, w szczególności oświadczenia właściciela spornych nieruchomości – "B" w P., wskazujące na duże przedeklarowanie obszarów zgłoszonych przez skarżącą do płatności. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy przyjęły powyższe wyniki kontroli jako miarodajne dla dokonania ustaleń i brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania ich jako uzyskanych z pominięciem innych dowodów. W świetle ustaleń raportu z czynności kontrolnych, potwierdzonych dokumentacją zdjęciową wynika, że większość działek zgłoszonych do płatności znajduje się pod wodą, a pozostałe tereny nie są i nie było w [...] roku użytkowane rolniczo. Wbrew stanowisku skarżącej, wyrażonemu na rozprawie, nie jest bowiem prawdą, że właściciel działek – "B" w P., potwierdził, że w [...] r. tereny te utrzymane były w dobrej kulturze rolnej. Z pism tych wynika jedynie, że skarżąca zobowiązana została, na mocy zawartej umowy dzierżawy, do pielęgnowania tych terenów, są one bowiem terenem rezerwatu, objętym programem Natura 2000. W żadnym wypadku nie jest to jednak jednoznaczne z tym, jakoby w chwili zawarcia umowy działki utrzymane były w dobrej kulturze rolnej. Sąd podziela również stanowisko organu, że zgromadzony w sprawie materiał nie potwierdził, jakoby zalanie terenu nastąpiło na skutek działania siły wyższej. Działki zgłoszone do płatności obejmują tereny zalewów i zbiornika retencyjnego, a więc ze swej istoty, funkcjonują w ten sposób, że gromadzą wodę w okresach wzmożonych opadów. Skarżąca widzę te posiadała zarówno w momencie objęcia terenów w dzierżawę, jak i w chwili zgłaszania wniosku o dopłaty. Przesądza to zdaniem Sądu, o słusznym zakwalifikowaniu działania skarżącej, jako "celowa niezgodność". Z akt sprawy wynika ponadto, że osoby dokonujące kontroli na miejsc posiadały odpowiednie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, których numery zostały wpisane, stosowane przez nich urządzenia pomiarowe w postaci GPS, miały odpowiednie certyfikaty i zaświadczenia pozwalające na wykonywanie kontroli obszarowych. Zauważyć również należy, iż skarżąca skorzystała z prawa wniesienia zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych, które zostały rozpoznane. Zasadnie zatem organy wyłączyły z kwalifikowanej powierzchni działki rolne o wymienianych konkretnie numerach, a stwierdzona procentowa różnica (w obu przypadkach [...] procentowa), obligowała organy do odmowy pomocy i zastosowania sankcji. Jak wynika bowiem z powołanych powyżej przepisów prawnych płatności bezpośrednie przysługują do gruntów rolnych faktycznie użytkowanych przez wnioskodawcę, utrzymywanych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatności obszarowe – jak wykazano powyżej - są przyznawane do działek rolnych lub ich części, czyli powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo, co skutkuje koniecznością wyłączenia z tych płatności wszystkich powierzchni niespełniających powyższego wymogu niezależnie od tego, że obszar wyłączony może korzystać z innego rodzaju dofinansowania, co jednak nie rodzi żadnych uprawnień w zakresie płatności obszarowych. Dodatkowo trzeba wskazać, że powierzchnia ewidencyjna działki nie musi pokrywać się z powierzchnią faktycznie użytkowaną (uprawianą) i w razie rozbieżności decydujący na gruncie postępowania w przedmiocie płatności jest rzeczywisty obszar gruntu, na którym prowadzona jest określona uprawa, ustalony zgodnie z wynikami kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które stanowiłby podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy Sąd uznał skargę za bezzasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.