III SA/Wr 760/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r oddala skargę. R. W. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności, powołując się na art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] organ odmówił przyznania wnioskowanych płatności. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że strona zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o powierzchni 11,65 ha. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że część powierzchni zadeklarowanej do płatności przez stronę we wniosku zadeklarowała również do płatności inna producentka (błąd kontroli krzyżowej) – N. L. Sporne grunty to działki rolne położone na działkach ewidencyjnych: numer [...] oraz [...] (położonych w województwie d., powiat z., gmina P., obręb S.). Na tych gruntach R. W. zadeklarowała do płatności na 2013 r. działkę rolną "F" o powierzchni 0,60 ha i działkę rolną "G" o powierzchni 1,75 ha (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej "G" wyniosła 2,42 ha, z tym, że na działce o numerze [...] powierzchnia ta wyniosła 1,75 ha, pozostała część o powierzchni 0,67 ha znajduje się na działce o numerze ewidencyjnym [...], która nie jest przedmiotem sporu). Z uwagi na to, organ zwrócił się do strony o wyjaśnienia. Strona oświadczyła, że użytkuje grunty na działkach ew. nr [...],[...],[...], które zostały wykoszone z początkiem lipca 2013 r. Organ I instancji powiadomił drugą stronę konfliktu kontroli krzyżowej, N. L., o stwierdzonych nieprawidłowościach w przedmiocie deklaracji gruntów położonych na tych działkach ewidencyjnych. W odpowiedzi złożyła ona formularz korekty wniosku wraz z pisemnym oświadczeniem, z którego treści wynika, że w 2013 r. użytkuje grunty położone na działkach ew. nr [...] i [...]. Łąki wykosił na jej zlecenie Z. K. Złożyła także oświadczenia najbliższych sąsiadów, L. P. i D. D., będących świadkami wykaszania łąk i zbierania siana. Stwierdziła, że działka ew. nr [...] nie jest użytkowana, gdyż aktualnie jest terenem zarośniętym. Załączyła ponadto umowę darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1991r., poświadczającą, że jest właścicielką przedmiotowych działek. Na wezwanie organu I instancji do złożenia wyjaśnień w przedmiocie ustalenia faktycznego posiadacza działek ewidencyjnych nr [...] i [...], zadeklarowanych na działkach rolnych F i G, R. W. oświadczyła, że jest faktyczną posiadaczką tych działek, a na ich dzierżawę zawarła w 2004 r. ustną umowę z N. L. M. W., pełnomocnik strony, oświadczył, że umowa została wypowiedziana w grudniu 2013 r. Zabiegi agrotechniczne na działkach w 2013 r. były wykonywane częściowo przez Z. K. na ustne zlecenie strony i częściowo przez syna strony. W poprzednich latach strona wykonywała te zabiegi głównie samodzielnie. Jako świadków wskazanych okoliczności pełnomocnik wskazał Z. K. oraz D. i R. D., którzy do sierpnia 2013 r. przebywali w S. Na tę okoliczność sporządzono protokół, podpisany przez stronę, jej pełnomocnika – M. W. i pracowników organu. Na wezwanie organu I instancji Z. K. w obecności pełnomocnika strony udzielił odpowiedzi na pytania dotyczące faktycznego prowadzenia działalności rolniczej na działkach ew. nr [...] i [...]. Stwierdził, że w 2013 r. wyłącznie na zlecenie N. L. wykonywał zabiegi agrotechniczne na tych działkach. Nie widział, aby ktoś z państwa W. wykonywał tam takie zabiegi. Pełnomocnik strony wniósł o przesłuchanie K. P. i D. D. na okoliczność prawdziwości zeznań Z. K. Z tej czynności sporządzono protokół podpisany przez świadka, pełnomocnika strony i pracowników organu. Organ I instancji wezwał D. D. i K. P. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie ustalenia faktycznego posiadacza działek ewidencyjnych nr [...] i [...], zadeklarowanych na działkach rolnych F i G. W siedzibie organu I instancji w obecności pełnomocnika strony K. P. udzieliła odpowiedzi na zadawane pytania, potwierdzając, że N. L. faktycznie prowadziła działalność rolniczą na działkach ew. nr [...] i [...]. Z tej czynności sporządzono protokół podpisany przez świadka, pełnomocnika strony i pracowników organu. D. D. nie stawił się, bowiem wezwanie nie zostało faktycznie doręczone. Przesyłka została zwrócona do organu po dwukrotnym jej awizowaniu. Organ przytoczył przepisy regulujące zasady przyznawania wnioskowanych płatności. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach "rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego (...)". Organ wskazał, że ustawa o płatnościach nie zawiera definicji posiadacza gospodarstwa. Powołał zatem definicję zawartą w art. 336 k.c.: "Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)." Zatem w świetle tej definicji posiadaczem gruntów jest ten kto gruntami faktycznie włada. Organ powołał zeznania świadków – Z. K. i K. P., z których wynika, że to N. L. zlecała Z. K. przeprowadzenie na spornych gruntach zabiegu koszenia. Potwierdzono to w oświadczeniu N. L. i K. P. Zbiór siana również został wykonany przez Z. K. Potwierdziła świadek Pani K. P. W opinii świadków na spornych gruntach w 2013 r. oprócz zabiegów wykaszania i zebrania siana nie były wykonywane inne zabiegi agrotechniczne. Z. K. potwierdził, że wykonywał zabiegi agrotechniczne na zlecenie N. L. Wykoszenie spornych gruntów potwierdziła świadek K. P. Organ stwierdził więc, że materiał dowodowy sprawy nie pozwolił na stwierdzenie, że R. W. władała faktycznie spornymi gruntami w dniu [...] maja 2013 r. Zebrane dowody wskazują, że to N. L. była zleceniodawcą zabiegów agrotechnicznych tam przeprowadzanych, czyli władała faktycznie spornymi gruntami w dniu [...] maja 2013 r. W konkluzji organ stwierdził, uwzględniając całokształt zebranych dowodów, że R. W. w dniu [...] maja 2013 r. nie była posiadaczką spornych gruntów, a więc w tym zakresie nie spełniła warunku określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. W związku z tym nie mogła otrzymać płatności do spornych gruntów. R. W. wniosła odwołanie od tej decyzji, gdzie zakwestionowała prawidłowość złożonych zeznań i treść oświadczeń świadków i drugiej stronę konfliktu kontroli krzyżowej. Zarzuciła, że w toku sprawy dopuszczono się kłamstwa, fałszowania dokumentów oraz nierzetelności. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i MR we W. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. W. zarzuciła naruszenie: - art. 78 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak należytej staranności przy zbieraniu dowodów i ustaleniu stanu faktycznego, błędną i arbitralną ocenę materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę, co w konsekwencji uniemożliwiło wykazanie faktu posiadania spornych działek w 2013 r., - art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie analizy tylko części materiału dowodowego oraz brak ustosunkowania się organu II instancji do wszelkich zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, - art. 6 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tymi dyrektywami. W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała prawidłowość postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji i zarzuciła nieustosunkowanie się do zgłoszonych wniosków w trakcie postępowania administracyjnego przed tym organem. Według strony ocena materiału dowodowego miała charakter dowolny, a ustalenia faktyczne oparto na niekompletnym materiale dowodowym. Na rozprawie pełnomocnik strony podtrzymał zarzuty skargi i podniósł, że organ skierował wezwanie do stawiennictwa w charakterze świadka do D. D., który się nie stawił, natomiast takiego wezwania nie otrzymał R. D. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że podniesione zarzuty nie wnoszą nowych okoliczności i dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ocena argumentów skarżącej sprowadza się więc do podtrzymania stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji. Organ nie zgodził się z zarzutami naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. W sprawie przeprowadzono bowiem obszerne postępowanie wyjaśniające, w celu ustalenia faktycznego posiadacza spornych gruntów. Organ I instancji przesłuchał trzech świadków – M. W., Z. K. i K. P. Na tę okoliczność sporządzono trzy protokoły - z dnia [...] lutego, [...] marca i [...] kwietnia 2014 r. Ze złożonych wyjaśnień i oświadczeń jednoznacznie wynika, że skarżąca nie była faktyczną posiadaczką spornych działek rolnych, a Z. K. wykonywał wszelkie prace na tych działkach na rzecz N. L., będącej ich właścicielką. Z. K. zaprzeczył twierdzeniom strony skarżącej, jakoby wykonywał jakieś prace na ustne zlecenie strony skarżącej. Organ wziął także pod uwagę zgodne oświadczenia D. D., K. P. i Z. K., że Z. K. wykonywał zabiegi agrotechniczne w 2013 r. na łąkach N. L. Z powołanych oświadczeń oraz wyjaśnień świadków utrwalonych w trzech protokołach wynika zatem, że skarżąca nie była w 2013 r. faktyczną posiadaczką spornych działek rolnych. Organ podkreślił, że skarżąca poza własnymi oświadczeniami i oświadczeniami jej męża nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających rolnicze posiadanie w 2013 r. gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Organ stwierdził, że dowodu nie stanowią trzy zdjęcia pól z czerwca 2014 r. i zawiadomienie o zapłacie składek na rzecz spółki wodnej przez N. G. Organ powołał art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich i wskazał, że inaczej niż przepisy k.p.a. określa ona pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy. Do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W takim postępowaniu organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Konstrukcja ciężaru dowodu nie odbiega zatem od regulowanej art. 6 Kodeksu cywilnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 8, 77 k.p.a. Podjęły wymagane prawnie działania, lecz zgromadzone dowody w postaci oświadczeń świadków doprowadziły do wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności. Co do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ podkreślił, że analizę okoliczności faktycznych zawarto w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności odnosi się ono do stanu faktycznego sprawy oraz zawiera wykładnię przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Organ stwierdził, że nie należy zwracać uwagi na zarzuty skarżącej co do braku przeprowadzenia dowodów z zeznań świadka – N. L. Złożyła ona bowiem w dniu [...] sierpnia 2013 r. oświadczenie, z którego wynika, że działki ew. nr [...] i [...] były rolniczo użytkowane na jej zlecenie przez Z. K. Potwierdził to sam Z. K. Zatem z uwagi na brak sprzeczności w materiale dowodowym brak było podstaw do dodatkowego przesłuchania N. L. Co do zarzutu nieprzesłuchania D. D. wskazano, że organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2014 r. wezwał go do złożenia wyjaśnień, lecz on nie stawił się na wezwanie. Nie wpływa to jednak na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż w pełni wyjaśniono kwestię faktycznego posiadania spornych gruntów. Także zarzut nieprzesłuchania R. W. nie zasługuje na uwzględnienie. W aktach sprawy dotyczących postępowania przed organem I instancji brak jest wniosku strony w tym przedmiocie. Z protokołu z dnia [...] marca 2014 r. wynika, że M. W. wnosił tylko o przesłuchanie K. P. i D. D. Według organu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut strony dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. Analiza całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza bowiem, że R. W. nie była faktyczną posiadaczką spornych gruntów. Z wyjaśnień i oświadczeń uczestników postępowania w sposób jednoznacznie wynika, że grunty użytkował Z. K., wykonujący zabiegi agrotechniczne na zlecenie N. L. Mając to na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa materialnego oraz proceduralnego. Uwzględnienie skargi następuje po stwierdzeniu przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., stosowanym od dnia 1 stycznia 2009 r.), jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W rozpatrywanej sprawie należało zatem rozstrzygnąć, czy skarżąca spełniała warunki określone w powołanym przepisie w 2013 r., odnośnie zadeklarowanych działek, będących przedmiotem dopłat bezpośrednich. Uprawę działek ewidencyjnych nr [...] i [...], zadeklarowanych przez skarżącą, zadeklarowała także inna producentka rolna. Z uwagi na tę okoliczność w postępowaniu I instancji, zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przeprowadzono kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Czynności te, zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia, doprowadziły do wykrycia nieprawidłowości, także w trybie kontroli krzyżowej, co pozwoliło uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy w odniesieniu do 2013 r. Sąd oceniając postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie stwierdza, że było ono prowadzone zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów szczególnych. Organy orzekające wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Przeprowadziły dowód ze świadków wskazanych przez strony konfliktu krzyżowego, czyli K. P. i Z. K., na okoliczność czego sporządzono protokoły. D. D. nie stawił się na wezwanie. Strona skarżąca nie wnioskowała natomiast w toku postępowania administracyjnego przesłuchania jako świadka R. D. Nie może zatem z tego tytułu formułować zarzutu skargi. Sąd podkreśla, że organ II instancji trafnie wskazał, że strona skarżąca poza własnymi twierdzeniami nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających rolnicze posiadanie gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Organ także zdaniem Sądu prawidłowo stwierdził, że takim dowodem nie mogą być trzy zdjęcia pól z czerwca 2014 r. i zawiadomienie o zapłacie przez N. G. składek na rzecz spółki wodnej. Sąd zwraca uwagę skarżącej, że ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wskazana odmienność polega na tym, że powołany przepis w ust. 3 stanowi: "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Skarżąca nie dopełniła tego obowiązku. Zgromadzone dowody w postaci zeznań świadków doprowadziły do wydania prawidłowej decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej płatności. Biorąc powyższe pod uwagę oraz dane zawarte w aktach administracyjnych Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 8, 77 k.p.a. Organy te podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy. Brak jest możliwości skutecznego kwestionowania działania organów w tym zakresie. W tym kontekście bezzasadne jest podnoszenie zarzutu, że organy orzekające naruszyły w toku postępowania zaufanie do organów władzy publicznej, wymagane przez art. 8 k.p.a., czy to, że naruszyły zasadę zawartą w art. 6 k.p.a. Organy orzekające oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że okoliczności faktyczne będące podstawą do wydania decyzji zostały udowodnione. Skarżąca wzięła czynny udział w postępowaniu. Decyzja I instancji i zaskarżona decyzja II instancji zawierają uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi odnośnie do naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z powyższego wynika, że skarżąca nie spełniła wymogów niezbędnych do uzyskania wnioskowanej płatności, określonych w powołanym przepisie art. 7 ustawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania płatności i nałożyły sankcje wynikające z przepisów wspólnotowych. Dokonane przez organ I instancji ich wyliczenie jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W skardze nie kwestionowano samego zastosowania sankcji i sposobu ich obliczenia. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.