III SA/Wr 770/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B.Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem opisanym w sentencji niniejszego wyroku – wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i 64c § 4 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst:. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") – Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W Z.S.z dnia [...] lipca 2014 r. o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego (Nr [...]) wobec "A" Sp. z o.o. (dłużnik), wystawionego przez Burmistrza Z. (jako wierzyciela, określanego dalej także jako "strona skarżąca" bądź "skarżący"). Organ wyższego stopnia wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z.S., w toku postępowania egzekucyjnego, podejmował działania mające na celu wyegzekwowanie zaległości, w tym zarówno czynności skierowane bezpośrednio do zobowiązanej spółki (przydział tytułu wykonawczego do służby poborcy skarbowemu, celem zastosowania środków egzekucyjnych), jak i czynności związane z poszukiwaniem składników majątkowych dłużnika, do których można byłoby skierować egzekucję. W wyniku podjętych działań sporządzono protokoły o stanie majątkowym. Zastosowany środek egzekucyjny – w postaci egzekucji z rachunku bankowego – nie doprowadził jednak do zaspokojenia roszczeń wierzyciela. Nieruchomość stanowiąca własność dłużnika została natomiast sprzedana w wyniku czynności podjętych przez Komornika Sądowego. W planie podziału sumy uzyskanej z egzekucji tej nieruchomości, zatwierdzonym przez Sąd Rejonowy w Z.S., nie ujęto kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.S., mimo zgłoszenia dokonanego przez ten organ. W konsekwencji, wdrożone przez organ czynności nie wykazały istnienia majątku dłużnika, pozwalającego na przeprowadzenie egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. (Nr [...]) Naczelnik Urzędu Skarbowego w W Z.S.umorzył przeto postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku, z którego można byłoby zaspokoić roszczenia wierzyciela. Rozstrzygnięcie to nie zostało zakwestionowane przez wierzyciela. Z kolei postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. (Nr [...]), wydanym na podstawie art. 64c § 1, § 4, § 7 u.p.e.a., ten sam organ obciążył wierzyciela kosztami egzekucji prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia uzasadnieniu wywodzono, że po zakończeniu postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie ma już podstaw do ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. Koszty te – w myśl art. 64c § 6 u.p.e.a. – dochodzone są na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na tę należność. Jeżeli natomiast koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, to na podstawie art. 64 § 4 u.p.e.a., pokrywa je wierzyciel. Na postanowienie to zażalił się Burmistrz Z.. Wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi egzekucyjnemu, że obciążenie wierzyciela kosztami nie powinno mieć miejsca, gdyż organ ten, w postępowaniu egzekucyjnym, nie uzyskał żadnej sumy od dłużnika, ani nie mógł prowadzić postępowania egzekucyjnego w okresie od 2008 r. do 2014 r. W tym czasie nie dysponował on bowiem tytułem wykonawczym. Ponadto – w ocenie wierzyciela – dłużnik prawdopodobnie już nie istnieje, a orzekanie o kosztach postępowania po tylu latach nie ma żadnych podstaw. Organ drugiej instancji, rozpatrując zażalenie, przywołał przepisy regulujące zasady obliczania oraz ponoszenia kosztów egzekucyjnych, w tym, w szczególności, przepisy art. 64 i 64c u.p.e.a. Wskazał, że sposób prawodawca nie wiąże wysokości naliczonych opłat ani z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez organ egzekucyjny w związku z podjętymi działaniami mającymi na celu wyegzekwowanie należności objętej danym tytułem wykonawczym, ani też z wysokością kwot wyegzekwowanych w toku postępowania. Podkreślił, że przepisy wskazują precyzyjnie, nie tylko to, w jakiej wysokości mają być naliczone opłaty za dokonane czynności, ale też wyznaczają wprost moment powstania obowiązku ich uiszczenia. Organ egzekucyjny nie ma zatem w tym zakresie swobody działania. W uzasadnieniu drugoinstancyjnego orzeczenia podniesiono następnie, że w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny doręczył odpis tytułu wykonawczego dłużnikowi i zastosował skuteczny środek, w postaci egzekucji z rachunku bankowego. Kwota dochodzona w oparciu o tytuł wykonawczy wynosiła [...] zł. W tej sytuacji należne opłaty wyniosły: opłata manipulacyjna – [...] zł; opłata za zajęcie rachunku bankowego – [...] zł. Odnosząc się do kwestii wskazania podmiotu zobowiązanego do uregulowania naliczonych kosztów egzekucyjnych, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Egzekucja nie mogła być bowiem już kontynuowana, a pozostały niezaspokojone koszty egzekucyjne (umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z uwagi na stwierdzoną bezskuteczność egzekucji). Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w W Z.S.umorzył postępowanie egzekucyjne, z uwagi na brak składników majątkowych, do których można byłoby skierować egzekucję. Wierzyciel nie kwestionował zasadności zakończenia egzekucji prowadzonej wobec spółki i nie wniósł zażalenia. Następnie organ egzekucyjny naliczył opłaty należne za czynności dokonane w toku postępowania prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy wskazany w sentencji swojego postanowienia, w łącznej wysokości [...] zł, którymi – na podstawie art. 64 c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a. – ciążył wierzyciela. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ egzekucyjny przedstawił w sposób wyczerpujący – zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej – jakie są faktyczne koszty konkretnych czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w ramach prowadzonej egzekucji. Organ precyzyjnie wyjaśnił też podstawy naliczenia kosztów egzekucyjnych, wraz z wyszczególnieniem, za jakie czynności, i w jakiej wysokości wierzyciel zostaje obciążony. Prawidłowo też wskazał podstawę normatywną obciążenia wierzyciela kosztami prowadzonej egzekucji. Zdaniem organu drugiej instancji, dla istoty sprawy nie ma znaczenia przywołana przez wierzyciela w zażaleniu okoliczność rzekomego, krzywdzącego obciążenia kosztami egzekucyjnymi mimo niewyegzekwowania żadnej należności od dłużnika. Odczucie wierzyciela nie ma bowiem wpływu na prawidłowość dokonanego obciążenia. Wysokość kosztów egzekucyjnych regulują bowiem wprost przepisy i organ egzekucyjny nie ma na to wpływu. Bez znaczenia pozostaje również, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, kwestia nieuwzględnienia kosztów egzekucyjnych w planie podziału kwoty uzyskanej z egzekucji z nieruchomości, zatwierdzonym przez Sąd Rejonowy w Z.S.. Pismem z dnia 22 września 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł zarzuty przeciwko planowi, które jednak – postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2010 r. ([...]) zostały oddalone. Naczelnik Urzędu Skarbowego zakwestionował co prawda to orzeczenie, ale Sąd Okręgowy w S., postanowieniem z dnia 21 czerwca 2010 r., uchylił zaskarżone postanowienie, odrzucił zarzut i samo zażalenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z.S., podkreślając niedopuszczalność drogi sądowej dla zaspokojenia kosztów egzekucyjnych postępowania egzekucyjnego, należnych administracyjnemu organowi egzekucyjnemu, który domaga się ich uwzględnienia w podziale sumy uzyskanej z egzekucji prowadzonej z nieruchomości. Naczelnik Urzędu Skarbowego, z uwagi na wniosek wierzyciela dotyczący przekazania tytułu wykonawczego do Komornika Sądowego celem przyłączenia się do egzekucji z nieruchomości (Nr [...]), pismem z dnia 31 marca 2009 r. (Nr [...]) przekazał tytuły wykonawcze Komornikowi Sądowemu. Tytuły te zostały zwrócone do Naczelnikowi, pismem z dnia 5 lutego 2014 r. W związku z opisana sytuacją, organ egzekucyjny nie prowadził w tym czasie postępowania egzekucyjnego. Jednakże – zdaniem organu zażaleniowego – fakt nieprowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny w tym okresie nie ma wpływu na wysokość kosztów egzekucyjnych, gdyż przyjęty w ustawie sposób ich obliczania nie wiąże wysokości naliczonych opłat z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez organ egzekucyjny w związku z podjętymi działaniami mającymi na celu wyegzekwowanie należności objętej danym tytułem wykonawczym. Przeświadczenie wierzyciela o nieistnieniu podmiotu zobowiązanego dodatkowo potwierdza prawidłowość zastosowania art. 64c § 4 u.p.e.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Burmistrz Z. zakwestionował rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 64, 64a, 64c § 1 i art. 64e u.p.e.a. Zdaniem strony skarżącej, wysokość kosztów egzekucyjnych, którymi został wierzyciel obciążony jest niewspółmierna do kwoty zaległości uzyskanej przez organ egzekucyjny od zobowiązanego. W skardze wskazano ponadto, iż organ egzekucyjny naliczył koszty egzekucyjne, mimo iż od 2009 r. nie prowadził egzekucji, gdyż nie dysponował tytułami wykonawczymi. Zdaniem strony skarżącej, organ egzekucyjny nie może obciążać wierzyciela opłatami za czynności egzekucyjne po ponad dziesięciu latach od dokonania tych czynności, gdyż – zgodnie z art. 64 § 2 u.p.e.a. – opłaty pobiera się nie później niż 14 dni od dokonania czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia skontrolowanego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej – "p.p.s.a."). Jeśli jednak akt ten odpowiada prawu, Sąd jest zobligowany skargę oddalić, kierując się dyspozycja art. 151 tej samej ustawy. Ta ostatnia sytuacja ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie, co wykluczało uwzględnienie skargi. Istota sporu sądowoadministracyjnego sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy – na tle przedstawionych okoliczności sprawy – zasadnie wierzyciel został obciążony kosztami egzekucji na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. Za podstawę oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd przyjął wcześniej przedstawiony przebieg zdarzeń, ustalony przez organy, który przez stronę skarżąca nie był kwestionowany. Skarżący starał się jedynie podważyć ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia, w kontekście art. 64c § 4 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, to wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Regulacja ta nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. Brzmienie wskazanego przepisu statuuje zatem zasadę (jako wyjątek od reguły wyrażonej w art. 64c § 1 u.p.e.a.), że to właśnie na wierzycielu spoczywa obowiązek poniesienia kosztów postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy nie mogą być one ściągnięte od osoby zobowiązanej. Zwrot normatywny "nie mogą być one ściągnięte" należy przy tym rozumieć jako nieściągnięte w ogóle (z przyczyn faktycznych lub prawnych). Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych (lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych), ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych. Innymi słowy, w analizowanym przepisie ustawodawca nie stanowi o przyczynach, na skutek których koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, a tym bardziej nie odróżnia powodów faktycznych i prawnych. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 64c § 4 u.p.e.a. znajdzie zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, gdy w toku postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, iż nie będzie faktycznej możliwości ściągnięcia od niego kosztów egzekucyjnych (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym. Komentarz, Wrocław 2011, s. 678). Z sytuacją taką będziemy również mieli do czynienia, gdy zobowiązany nie posiada żadnego majątku, z którego można by te koszty zaspokoić, lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych. Podobnie będzie w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego np. z powodu ogłoszenia upadłości zobowiązanego czy też z powodu jego śmierci (por. W. Grześkowiak, Komentarz, Lex 2010 r.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie wystąpiła jedna ze wskazanych powyżej przyczyn uzasadniających obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Organ umorzył bowiem postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej spółki. Podstawę umorzenia stanowił art. 59 § 2 u.p.e.a. W toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej stwierdzono bowiem, że zobowiązana spółka nie posiada majątku, z którego można przeprowadzić egzekucję i tym samym uzyskać kwotę, która przewyższałaby wydatki poniesione w trakcie prowadzonego postępowania. Organ egzekucyjny – zasadnie zatem – naliczył koszty egzekucyjne na podstawie art. 64 § 4 u.p.e.a. i obciążył nimi wierzyciela, gdyż – jak wykazał – nie mogły one być ściągnięte od zobowiązanej spółki. W tym miejscu wskazać nadto należy, że tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r. (I SA/Po 451/10, LEX Nr 749923), iż "Ustawodawca przez użycie w treści przepisu art. 64c § 4 u.p.e.a. regulacji nie pozostawił organowi egzekucyjnemu możliwości wyboru, czy wierzyciela obciążyć kosztami egzekucyjnymi, czy też nie". W kontekście dotychczasowych wywodów, zarzut (czy też odczucie strony skarżącej), co do obciążenia jej kosztami egzekucyjnymi niewspółmiernie wysokimi w stosunku do kwoty zaległości pobranej przez organ egzekucyjny od dłużnika, nie może wpływać na prawidłowość dokonanego przez organ obciążenia wierzyciela, w trybie art. art. 64c § 4 u.p.e.a. Poza tym, wysokość kosztów egzekucyjnych (w tej części, w której – jak w rozpoznawanym przypadku – przybierają one postać "opłat", a nie "wydatków") wynika wprost z przepisów i organ egzekucyjny nie ma na nią wpływu. Wskazać bowiem należy, że – wedle art. 64c. § 1 u.p.e.a – kosztami egzekucyjnymi są opłaty za czynności egzekucyjne (wraz z opłatą manipulacyjną) oraz wydatki poniesione przez organ egzekucyjny. Przepis art. 64 u.p.e.a. kazuistycznie określa czynności egzekucyjne podlegające opłatom. Wysokość opłat za poszczególne czynności egzekucyjne została zróżnicowana w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku. W odniesieniu do egzekwowanych należności pieniężnych ustawodawca wyszczególnił 14 rodzajów czynności egzekucyjnych (art. 64 § 1 u.p.e.a.). Za ich dokonanie pobiera się określone opłaty, które obejmują bądź to należności ustalone kwotowo, bądź też (w odniesieniu do niektórych czynności) obliczane przy zastosowaniu stawek procentowych, z jednoczesnym określeniem minimalnej bądź maksymalnej kwoty. Wysokość opłaty manipulacyjnej wynika zaś wprost z art. 64 § 6 u.p.e.a. Innymi słowy, organ egzekucyjny pobiera opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości i na warunkach (co wymaga podkreślenia Sądu) opisanych w art. 64 § 2 ustawy egzekucyjnej. Bez znaczenia pozostaje też okoliczność, iż w okresie od 31 marca 2009 r. (data przekazania tytułów wykonawczych Komornikowi Sądowemu) do dnia 5 lutego 2014 r. (data zwrotu tych tytułów organowi) organ egzekucyjny de facto nie prowadził postepowania egzekucyjnego. Z przywołanych przepisów nie wynika bowiem, aby ustawodawca uzależniał wysokość naliczonych opłat od wysokości rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny w ramach działań zmierzających do wyegzekwowania wymagalnej należności objętej tytułem wykonawczym. Za niezasadny należy uznać wreszcie zarzut przedawnienia objętych zaskarżonym postanowieniem kosztów egzekucyjnych. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że koszty te powstały w 2004 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy o finansach publicznych z 2005 r., której przepisy nie przewidywały możliwości przedawnienia niepodatkowych należności budżetowych (ani wprost, ani poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, normujących – między innymi – przedawnienie zobowiązań podatkowych). Również przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwości przedawnienia tych kosztów nie przewidywały. Dopiero przepis art. 67 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zalicza się także koszty będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie (art. 60 pkt 7 u.f.p.). Przepisy tej ustawy nie zawierają jednak żadnych regulacji międzyczasowych w kwestii przedawnienia takich należności, które powstały pod rządami poprzednich przepisów. Zdaniem Sądu, jeśli ustawodawca nie wypowiada się w tym zakresie, to nowa ustawa ma zastosowanie w odniesieniu do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie oraz do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Zatem art. 67 u.f.p., odsyłający do stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, dotyczy wszystkich niepodatkowych należności, powstałych zarówno po dniu wejścia w życie u.f.p. (1 stycznia 2010 r.), jak powstałych wcześniej, których skutki trwają nadal. W takiej sytuacji, wprowadzony z dniem 1 stycznia 2010 r., pięcioletni okres przedawnienia, należy liczyć od dnia wejścia w życie art. 67 u.f.p. w związku z art. 70 § 1 o.p., to znaczy dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r., także do zdarzeń prawnych, które powstały przed tą datą, jednak dalej trwających (por. wyrok z dnia 12 sierpnia 2014 r. III SA/Wr 236/14 i także argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 7 października 2010 r., II FSK 884/09, mająca – zdaniem składu orzekającego odpowiednie zastosowanie w realiach tej sprawy). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania Sąd uznał, iż poddana jego kontroli decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.