III SA/Wr 770/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Kamila Paszowska - Wojnar (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi V.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. V. R. (dalej jako: skarżąca, strona) złożyła w dniu 28 kwietnia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Trzema decyzjami z dnia 17 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej jako: organ) umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek – odpowiednio - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu tych decyzji wskazano, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu nie dopełnienia przez stronę obowiązku przesłania dokumentów rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 27 lipca 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy powyższe decyzje. W dniu 25 września 2020 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym m.in. opisała sytuację, w jakiej znalazła się na skutek pandemii COVID-19 oraz podjęte działania, jak również wskazała, że nie została przez organ poinformowana o konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowych. Decyzją z dnia 17 listopada 2020 r. organ uchylił decyzję z dnia 17 lipca 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. W odniesieniu do kwietnia 2020 r., organ w dniu 17 listopada 2020 r. wydał decyzję stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że termin na jego wniesienie upływał w dniu 7 sierpnia 2020 r., podczas gdy strona złożyła ów wniosek w dniu 25 września 2020 r. W skardze na powyższą decyzję strona zwróciła się o jej pozytywne rozpatrzenie i zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składki. W ocenie strony ZUS przeoczył fakt, iż po otrzymaniu decyzji z dnia 17 lipca 2020 r., co nastąpiło w dniu 24 lipca 2020 r., już w kolejnym dniu roboczym, tj. 27 lipca 2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem nie uchybiła terminowi. W odpowiedzi otrzymała od organu pismo z dnia 26 sierpnia 2020 r. o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku – do dnia 30 września 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 listopada 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Decyzja ta została w oparciu o treść art. 134 k.p.a. (przywołanego w podstawie prawnej decyzji), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Trzeba w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności za kwiecień 2020 r. została stronie doręczona w dniu 24 lipca 2020 r., a zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 7 sierpnia 2020 r., co oznacza, że taki wniosek złożony przez stronę w dniu 25 września 2020 r. był wnioskiem spóźnionym. Nie bez racji stwierdza jednak strona, że organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pomija fakt, iż skarżąca złożyła już wcześniej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 27 lipca 2020 r. i wniosek ten został złożony w terminie. Pominięcie powyższej okoliczności jest o tyle zaskakujące, że organ rozpoznał wcześniejszy wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mianowicie, właśnie na skutek tego wniosku organ wydał decyzję z dnia 26 sierpnia 2020 r. utrzymującą w mocy m.in. decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Decyzja ta została doręczona stronie w tym samym dniu (urzędowe poświadczenie doręczenia decyzji, k. 11 akt administracyjnych). Mimo to strona również pomija tę okoliczność w skardze, koncentrując się na zarzutach dotyczących braku uchybienia terminu w związku ze złożeniem przez nią wcześniejszego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 27 lipca 2020 r. Fakt, że doszło do złożenia oraz rozpoznania przez organ wcześniejszego wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma istotne znaczenie dla kwestii prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględniając bowiem okoliczność, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w dniu 25 września 2020 r. jest kolejnym (a nie pierwszym) takim wnioskiem strony, brak jest możliwości prawnej uruchomienia postępowania na jego podstawie. Postępowanie z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy (dla uproszczenia nazywane odwoławczym) zostało już bowiem "skonsumowane", a więc przeprowadzone i zakończone decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia 17 lipca 2020 r. Podstawą do jego przeprowadzenia był pierwszy wniosek strony o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o zwolnienie z opłacania składek, złożony w dniu 27 lipca 2020 r. Nie jest zatem prawnie możliwe otwarcie nowego postępowania odwoławczego i jego prowadzenie na podstawie kolejnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może zostać złożony tylko raz i w konsekwencji również postępowanie w tym przedmiocie może zostać przeprowadzone tylko jednokrotnie – przepisy k.p.a. nie przewidują bowiem trybu "ponownego rozpatrzenia sprawy po ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wobec powyższego, organ nie miał podstaw prawnych do prowadzenia postępowania na skutek kolejnego – drugiego – wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 września 2020 r. To z kolei oznacza, że nie może być uznane za prawidłowe badanie przez organ – w ramach bezpodstawnie prowadzonego postępowania - czy taki kolejny wniosek został złożony w terminie. Wreszcie, za nieprawidłowe musi zostać uznane także rozstrzygnięcie organu dokonane po negatywnej weryfikacji tej okoliczności, tj. stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu organ powinien był dostrzec, że w istocie w sprawie brak było przedmiotu postępowania odwoławczego; innymi słowy, że zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazać należy, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek mający zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, opubl. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie, w której nie było przedmiotu postępowania odwoławczego, gdyż zostało ono już wcześniej przeprowadzone i zakończone decyzją merytoryczną na skutek pierwszego wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym zachodziła przeszkoda do jego uruchomienia po raz drugi. Niedostrzeżenie tej kwestii i prowadzenie postępowania, w ramach którego organ badał terminowość kolejnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji stwierdził uchybienie terminu do jego złożenia, stanowi naruszenie nie tylko przepisu art. 105 § 1 k.p.a. ale również art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącego podstawę do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia omawianego środka zaskarżenia. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie zajmując się sprawą, organ uwzględni ocenę prawną Sądu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i wyda odpowiednie orzeczenie, mając na uwadze brak prawnej możliwości prowadzenia postępowania na podstawie kolejnego wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.