III SA/Wr 779/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie W. D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu egzekucyjnego za bezzasadny oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając m.in. na mocy art. 17 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (jt. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) Wojewoda D. po ponownym rozpatrzeniu zarzutu skarżącej – pani A. Z. - w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...] r. wystawionego w stosunku do mandatu karnego kredytowanego [...], dotyczącego nieistnienia obowiązku w związku z jego wykonaniem - postanowił uznać zarzut za bezzasadny. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia – skarżąca pismem z dnia [...] r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji postanowieniem Wojewody nr [...] z dnia [...] r. o uznaniu zarzutu za bezzasadny. Z akt wynikało, że Wojewoda D. jako wierzyciel należności wynikającej z wymienionego mandatu skierował w dniu [...] r. tytuł wykonawczy do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. celem przymusowej realizacji zobowiązania. W dniu [...] r. organ egzekucyjny przekazał Wojewodzie – jako wierzycielowi – zarzut skarżącej, sprowadzający się do zakwestionowania tytułu wykonawczego z powodu wykonania objętego nim obowiązku, gdyż przestał on istnieć zdaniem skarżącej z chwilą, w której powinno było nastąpić jego potrącenie z nabytą w drodze cesji wierzytelnością. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oświadczyła, że grzywna nałożona mandatem została zapłacona nie później niż w dniu [...]r. oraz wniosła o umorzenie postępowania i grzywny. W związku z powyższym, wierzyciel wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku oraz podania dokładnej daty wpłaty na poczet grzywny nałożonej w dniu [...]r. w postaci mandatu karnego kredytowanego [...] w wysokości [...] zł. W dniu [...]r. wpłynęło pismo, w którym podniosła, że pisma z dnia [...]r. nie sporządzała. Następnie dnia [...]r. wierzyciel otrzymał pismo zobowiązanej, w którym wniosła o umorzenie postępowania z powodu nieistnienia zobowiązania na skutek jego zapłaty poprzez dokonanie potrącenia z długu z nabytą od cedenta M. S. wierzytelnością. Na dowód uregulowania zobowiązania, przełożyła zawiadomienie nr [...] z dnia [...]r. o dokonanej cesji. Z przedmiotowego zawiadomienia wynika, że cedent – "A" sp. z o. o. z siedzibą w W., przeniósł na rzecz cesjonariusza A. Z. odcinek wierzytelności od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Finansów - roszczeń bezspornych (wymagalnych, nieprzedawnionych, przenoszalnych) z polisy Dobrowolnego Ubezpieczenia Majątkowego z dnia [...] r. w kwocie [...] zł wymagalnych na dzień [...]r. Wraz z wierzytelnością przeszły na nabywcę wszelkie związane z nią prawa, w szczególności roszczenie o zaległe odsetki ustawowe liczone od dnia [...]r. do dnia zapłaty. Strony ustaliły beneficjenta przelanych wierzytelności, którym jest D. Urząd Wojewódzki. Na tle tak ustalonego tanu faktycznego, opierając się na opinii prawnej, organ wskazał, że oświadczenie o potrąceniu złożone przez skarżącą jest nieskuteczne, gdyż jego przedmiotem jest potrącenie należności o charakterze cywilnoprawnym z wierzytelnością cywilnoprawną, co jest niedopuszczalne na gruncie przepisów kodeksu cywilnego. Art. 498 ustawy z dnia 23.04.1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)stanowi o tym, że: "§ 1 Gdy dwie osoby są jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami, każda z nich może potrącić swoją wierzytelność z wierzytelnością drugiej strony, jeżeli przedmiotem obu wierzytelności są pieniądze lub rzeczy tej samej jakości oznaczone tylko co do gatunku a obie wierzytelności są wymagalne i mogą być dochodzone przed sądem lub innym organem. § 2. Wskutek potrącenia obie wierzytelności umarzają się nawzajem do wysokości niższej." W niniejszej sprawie brak jest jednak, w ocenie organu, podstaw do zastosowania przepisów k.c. regulujących potrącenie, gdyż jedna z "wierzytelności" przedstawianych do potrącenia jest w istocie należnością publicznoprawną i niedopuszczalne jest jej potrącenie z wierzytelnością mająca charakter cywilnoprawny. Pogląd taki został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13-04-2005r. sygn. akt IV CK 653/04, LEX nr 34553 1 , w którym stwierdzono, że wymieniony "art. 498 k.c. odnosi się do należności cywilnoprawnych, dotyczy uczestników obrotu i cywilnoprawnego i nie ma zastosowania do potrącenia należności publicznoprawnej z należnością cywilnoprawną." Ponadto potrącenie obejmuje wierzytelność i należność Skarbu Państwa, które są związane z działalnością różnych statio fisci, co jest niedopuszczalne w świetle art. 17c ustawy z dnia 08-08-1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 1996 r., Nr 106 poz. 493 z późn. zm.). Ów przepis wprowadza wymóg, aby potrącana wierzytelność względem Skarbu Państwa oraz wierzytelność Skarbu Państwa, były związane z działalnością tego samego statio fisci Skarbu Państwa. Natomiast wierzytelność przedstawiona do potrącenia przez zobowiązaną przysługuje jej względem Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Finansów. Potrącenie, na które powołuje się zobowiązana, nie jest również skuteczne na gruncie przepisów ustawy z dnia 29-08-1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. z 2005r. Dz. U. Nr 8, poz. 60 z późn. zm). Treść art. 2 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub ustalania uprawnione są inne niż wymienione w §1 pkt 1 organy. (...)", wskazuje, że przepisy tej ustawy stanowiące m.in. o potrąceniu, mają zastosowanie w odniesieniu do niepodatkowych ci budżetu państwa. Jednakże grzywna nałożona w drodze mandatu karnego zdaje się nie należeć do kategorii niepodatkowych należności budżetu państwa. Za taką interpretacją przemawiają argumenty podniesione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 !999r. sygn. akt I SA/Po 1565/98, według którego art. 2 Ordynacji podatkowej obejmuje swoim zakresem tzw. niepodatkowe należności budżetu. Ta kategoria danin publicznych jest stosunkowo najmniej określona. Nie obejmuje ona zakresem ani podatków ani opłat, ani ceł, ani świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach, ani kar i grzywien wymierzanych przez sądy. Obejmuje natomiast kategoria tzw. niepodatkowych należności rozmaite wpłaty mające charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego przewidziane np. w ustawie o cenach." Gdyby nawet hipotetycznie uznać grzywnę nałożoną w drodze mandatu karnego za podlegającą przepisom ordynacji podatkowej, to i tak – w ocenie Wojewody – wierzytelność przedstawiona do potrącenia nie spełnia warunków przewidzianych w art. 64 Ordynacji podatkowej. W skardze, uzupełnionej następnie pismem procesowym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie wskazanego postanowienia oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego i grzywny albowiem nie ma z czego jej uiścić bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie, rodziny naturalnej i zastępczej. Wojewoda nie wskazał i nie uzasadnił z jakich względów, pomimo tych wskazanych okoliczności, nieumorzenie postępowania egzekucyjnego oraz grzywny jest celowe i konieczne. Zarzuciła następnie naruszenie zasady proporcjonalności powołując się przy tym na wartości chronione Konstytucją oraz Konwencją o ochronie praw człowieka. Wywodziła, że Skarb Państwa jest podmiotem prawa cywilnego zaś pogląd Sądu Najwyższego cytowany w zaskarżonym postanowieniu Wojewody nie wyklucza nie wyklucza stosowania w sprawie przepisu art. 353 § 1 k.c. o swobodzie umów zawieranych przez podmioty prawa cywilnego dla realizacji ich celów i zadań. Zdaniem skarżącej kwota dochodzona jest niewielka i zachodzi jej niewspółmierność a organ wbrew zasadzie ustalania prawdy obiektywnej nie zbadał okoliczności faktycznych sprawy. Wojewoda, korzystając ze swoich właścicielskich uprawnień oraz zważywszy na konstytucyjna zasadę ochrony rodziny powinien zastosować umorzenie należności bądź odroczyć termin spłaty grzywny lub rozłożyć na raty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.). Zgodnie z § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd orzeka także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w sprawach wydawania decyzji, postanowień i innych czynności. W zakresie kognicji sądów administracyjnych nie leży zatem zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym załatwianiu spraw administracyjnych, lecz jedynie wskazana wyżej kontrola w granicach ściśle określonych przepisami. Tym samym sądy administracyjne nie prowadzą postępowania mającego na celu ustalanie stanu faktycznego sprawy, gdyż kontrola legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone orzeczenie. W niniejszym zaś przypadku przedmiotem rozpoznania Sądu nie są i nie mogą inne orzeczenia czy akty organów administracji publicznej ani bezczynność tych organów w ich wydaniu. Są to bowiem odrębne sprawy, oparte na odmiennych podstawach materialnoprawnych i procesowych. Kwestie zatem ewentualnego umorzenia należności, rozłożenia na raty etc., w związku z trudną sytuacją majątkową i rodzinną strony skarżącej, jako że nie są objęte przedmiotem zaskarżonego orzeczenia, a tym samym także zarzuty skargi w tej materii - nie mogły być brane pod uwagę. Przedmiotem bowiem skargi jest wyłącznie ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie, wydane na gruncie art. 17 § 1 ust.1a w związku z art. 33 i art. 34 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a dotyczące zgłoszonego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika bowiem z lektury akt administracyjnych sprawy, strona skarżąca zgłosiła zarzut na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wymienionego wyżej tytułu wykonawczego, dotyczącego grzywny wynikającej z mandatu karnego kredytowanego - wywodząc nieistnienie tudzież wykonanie obowiązku, gdyż w przekonaniu strony skarżącej doszło do potrącenia grzywny z posiadaną wierzytelnością o charakterze cywilnoprawnym, którą nabyła uprzednio w drodze cesji. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził uchybienia przepisów prawa. Nie doszło do obrazy norm postępowania ani prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu) została także bezpośrednio wyrażona w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności wymaga od organu administracji publicznej konieczność legitymowania się podstawą prawną do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, co generalnie ujmując oznacza istnienie przepisu procesowego oraz normy prawa materialnego do załatwienia sprawy. Organ nie może wydać rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie strony, jeśli nie istnieje ku temu podstawa prawna zawarta w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jak jednak słusznie wywiódł organ – w rozpatrywanym przypadku brak przepisu pozwalającego na zastosowanie instytucji potrącenia. Argumentacja organu jest w tej materii właściwa. W szczególności wypada zauważyć, że przepisy art. 498-505 kodeksu cywilnego znajdują zastosowanie jedynie do należności wynikających ze stosunków cywilnoprawnych (prywatnoprawnych), gdyż art. 1 kodeksu cywilnego ogranicza zasięg regulacji kodeksowej do tej sfery stosunków prawnych (T. Wiśniewski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. I, 2007, s. 656; Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania, 2009, s. 351). Stanowisko takie, jak trafnie przywołano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jest reprezentowane również w orzecznictwie. Dokonanie wszakże potrącenia wierzytelności publicznoprawnej z wierzytelnością cywilnoprawną jest możliwe, pod warunkiem, jeśli przewidują to odrębne przepisy. Trzeba w tym względzie wskazać na dwa akty prawne – przytoczoną przez organ ustawę Ordynacja podatkowa oraz ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W ustawie Ordynacja podatkowa stosowne unormowania dotyczące omawianej instytucji zamieszczone zostały w art. 64 § 1 i 2 oraz art. 65 § 1. W świetle pierwszego z przepisów zobowiązania podatkowe oraz zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa podlegają, na wniosek podatnika, potrąceniu z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności podatnika wobec Skarbu Państwa z tytułu: 1) prawomocnego wyroku sądowego wydanego na podstawie art. 417 lub art. 4172 Kodeksu cywilnego; 2) prawomocnej ugody sądowej zawartej w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w art. 417 lub art. 4172 Kodeksu cywilnego; 3) nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami; 4) odszkodowania za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie, uzyskanego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego; 5) odszkodowania uzyskanego na podstawie przepisów o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz bytu Państwa Polskiego; 6) odszkodowania orzeczonego w decyzji organu administracji rządowej. Przepis § 1, o czym mowa w § 2 artykułu 64, stosuje się również do wzajemnych, bezspornych i wymagalnych wierzytelności podatnika wobec państwowych jednostek budżetowych z tytułu zamówień wykonanych przez niego na podstawie umów zawartych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, pod warunkiem że potrącenie jest dokonywane przez tego podatnika i z tej wierzytelności. Stosownie do brzmienia art. 65 § 1 Ordynacji podatkowej uprawnienie, o którym mowa w art. 64 § 1, przysługuje również podatnikom w stosunku do gminy, powiatu lub województwa z tytułu: 1) prawomocnego wyroku sądowego wydanego na podstawie art. 417 lub art. 4172 Kodeksu cywilnego; 2) prawomocnej ugody sądowej zawartej w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w art. 417 lub art. 4172 Kodeksu cywilnego; 3) nabycia przez gminę, powiat lub województwo nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami; 4) odszkodowania orzeczonego w decyzji wydanej przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Na tle przytoczonej, kompleksowej regulacji trzeba przyjąć, że bezsprzecznie nie zostały spełnione przesłanki do potrącenia na mocy art. 64 § 1 i 2 oraz art. 65 § 1 Ordynacji podatkowej. Podobnie omawianej podstawy prawnej do kompensaty przedmiotowych należności nie sposób także dopatrzeć się na gruncie ustawy o finansach publicznych. Po myśli art. 62 ust. 1 i 2 tego aktu - zobowiązania z tytułu należności, o których mowa w art. 60 oraz zobowiązania wraz z odsetkami za zwłokę stanowiące dochód budżetu państwa podlegają, na wniosek zobowiązanego, potrąceniu z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności zobowiązanego wobec Skarbu Państwa z tytułu: 1) prawomocnego wyroku sądowego wydanego na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.3)), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym"; 2) prawomocnej ugody sądowej zawartej w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w art. 417 Kodeksu cywilnego; 3) nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami; 4) odszkodowania za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie, uzyskanego na podstawie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.); 5) odszkodowania uzyskanego na podstawie przepisów o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego; 6) odszkodowania orzeczonego w decyzji organu administracji rządowej. Przepis ust. 1 stosuje się również do wzajemnych, bezspornych i wymagalnych wierzytelności zobowiązanego wobec państwowych jednostek budżetowych z tytułu zamówień wykonanych przez niego na podstawie umów zawartych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, pod warunkiem że potrącenie jest dokonywane przez tego zobowiązanego i z tej wierzytelności (ust.2 ). Według art. 63 ust. 1 ustawy o finansach publicznych uprawnienie, o którym mowa w art. 62 ust. 1, przysługuje również zobowiązanemu w stosunku do gminy, powiatu lub województwa, z tytułu: 1) nabycia przez gminę, powiat lub województwo nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub wywłaszczenia nieruchomości na podstawie odrębnych ustaw; 2) odszkodowania orzeczonego w decyzji wydanej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa. Skarżąca nie wykazała by jakakolwiek sytuacja prawna z objętych zakresem przedmiotowym zacytowanych norm ustawy o finansach publicznych miała miejsce. Niewątpliwie zaś powołane przepisy nie przewidują możliwości dokonania potrącenia z każdą wierzytelnością Skarbu Państwa, chyba że ma ona charakter taki, o jakim wprost postanowiono w treści art. 62 i 63 ustawy o finansach publicznych. Zarówno regulacje ustawy Ordynacja podatkowa jak i ustawy o finansach publicznych stanowią wyczerpujący katalog wierzytelności z jakich może nastąpić potrącenie, w którym nie mieści się kompensata grzywny nałożonej w drodze mandatu kredytowanego z wierzytelnością cywilnoprawną wobec Skarbu Państwa z tytułów innych niż tamże wymienione. W tym stanie rzeczy prawidłowo wierzyciel uznał zarzut strony skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za bezzasadny. Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.