III SA/Wr 78/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stanowiska Wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym I. oddala skargę; II. przyznaje adw. I. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. – kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. W dniu [...] r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej DUW przeprowadzili kontrolę doraźną w Domu "A", D. [...],[...] J. G. W trakcie kontroli obecna była D.L. (dalej – "skarżąca"). Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D.– na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) - wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody D. w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku w Domu "A" D. [...],[...] J. G. Niniejsza decyzja zawierała pouczenie o trybie i terminie wywiedzenia odwołania do Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz informację, że należność pieniężną należy wpłacić na wskazany rachunek bankowy D. Urzędu Wojewódzkiego, Biuro Organizacyjno – Administracyjne Pl. P.W. [...],[...] W., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna oraz że od nieuiszczonych w terminie kar pobiera się odsetki ustawowe (art. 131 ust. 4 ustawy pomocy społecznej). Decyzja ta, po dwukrotnej próbie doręczenia jej skarżącej w dniach [...] i [...] r. została zwrócona do D. Urzędu Wojewódzkiego we W., a następnie uznana za skutecznie doręczoną – stosownie do art. 44 k.p.a. - w dniu 2[...] r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). W związku z nieuiszczeniem kary w terminie, w dniu [...] r. zostało wystawione skarżącej upomnienie (Nr [...]), które awizowane w dniach [...] i [...] r. zostało uznane za skutecznie doręczone - stosownie do art. 44 k.p.a. - w dniu [...] r. Następnie Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w J.G., działając jako organ egzekucyjny, prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r, Nr [...]. Przedmiotowy tytuł obejmował należność – karę administracyjną z tytułu prowadzenia bez zezwolenia Wojewody D. w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku w Domu "A" D. [...],[...] J. G. - orzeczoną w decyzji Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które pismem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J.G. przekazał Wojewodzie D., w celu uzyskania jego stanowiska jako wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. uznał za niedopuszczalne podniesione przez zobowiązaną zarzuty bezprawnego i bezpodstawnego nałożenia kary administracyjnej za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody D. w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku w Domu "A" D. [...],[...] J. G. Uznał także za bezzasadny zarzut nie doręczenia decyzji i upomnienia wzywającego do zapłaty nałożonej kary w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] r., która w ustawowym terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że nie zgadza się z treścią wydanego orzeczenia. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy dotychczasowe postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego bezpodstawnego i bezprawnego nałożenia kary administracyjnej wskazując, że decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nakładająca na skarżącą karę jest decyzją ostateczną. Ponadto wskazał, że Minister Pracy i Polityki Społecznej w decyzji z dnia [...] r. po rozpatrzeniu wniosku dłużniczki z dnia [...] r. uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności oraz utrzymał swoje stanowisko, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w decyzji z dnia [...] r. Dlatego też jak dalej wskazał organ, w postępowaniu w sprawie zarzutów do prowadzonego postepowania egzekucyjnego, nie ma możliwości prawnej podważenia ostatecznej decyzji, poprzez uznanie jej za bezprawną i bezpodstawną. Za chybiony organ uznał także zarzut niedoręczenie decyzji i upomnienia wzywającego do zapłaty nałożonej kary. Z akt sprawy wynika bowiem, że zarówno decyzja jak i upomnienie, zostały skarżącej prawidłowo doręczone. Przywołując treść art. 44 kpa, wyjaśnił że decyzja została prawidłowo doręczona w dniu [...] r., po dwukrotnym awizowaniu w dniach [...] i [...] r., a upomnienie awizowane w dniach [...] i [...] r. zostało doręczone w dniu [...] r. Od w/w postanowienia Wojewody D. skarżąca wniosła skargę, w której wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i cofnięcie decyzji w przedmiocie niesłusznie nałożonej kary, która w jej ocenie, jest bezpodstawna i powzięta w oparciu o niewiarygodne informacje. Skarżąca podniosła, że od decyzji tej nie może się odwołać, gdyż "nie mogła odebrać korespondencji", gdyż praca i potrzeba utrzymania dziecka oraz lęk o brak chleba kazały jej wyjechać z kraju. Odpowiadając na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 cej w związku z § 2 pkt 1 i 2, 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga jest niezasadna, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Skład orzekający podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie co do prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...]. Wskazać należy, iż podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowiła ostateczna (co wymaga podkreślenia Sądu) decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody D. w ramach działalności gospodarczej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku w Domu "A" D. [...],[...] J.G. Decyzja ostateczna oznacza bowiem, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób i jako funkcjonująca w obrocie prawnym rodzi określone skutki prawne. W przypadku skarżącej – decyzja o nałożeniu kary pieniężnej – bezspornie stanowiła zatem podstawę do wyegzekwowania nałożonego na nią obowiązku. Co więcej decyzja ta nie została również wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek poddania jej pozainstancyjnej weryfikacji (art. 16 § 1). Minister Pracy i Polityki Społecznej w decyzji z dnia [...] r. ([...]) po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] r. nie znalazł bowiem podstaw do stwierdzenia jej nieważności i utrzymał swoje stanowisko, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]). Tym samym stanowisko wierzyciela w zakresie w jakim uznał, że "w postępowaniu w sprawie zarzutów prowadzonego postepowania egzekucyjnego, nie ma możliwości prawnej podważenia ostatecznej decyzji", jest trafne. Wzruszenie decyzji ostatecznych stanowi bowiem wyjątek od zasady ich trwałości i możliwe jest (co wymaga podkreślenia Sądu) wyłącznie w trybie i w przypadkach przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 zdanie drugie). Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu braku doręczenia decyzji stanowiącej podstawę prawną egzekwowanego obowiązku i upomnienia wzywającego do zapłaty nałożonej kary, wskazać należy, iż zgodnie z art. 27 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2011 r. Nr 1015) zwanej dalej jako "u.p.e.a" do tytułu wykonawczego należy dołączyć dowód doręczenia upomnienia, albo stwierdzić w tytule, że doręczenie upomnienia nie było konieczne z mocy art. 15 § 1 tej ustawy. W rozpatrywanym sprawie z przedmiotowego obowiązku zwalniał – co uszło uwadze organu - § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U Nr 137, poz. 1541), który to przepis stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Tymczasem przepisy u.p.e.a. i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej natomiast sprawie orzeczeniem tym jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nakładająca na skarżącą karę pieniężną (Nr [...]). Wprawdzie w treści rozporządzenia nie wskazano szczegółowo ani kategorii należności pieniężnych ani rodzajów orzeczeń, z którymi wiąże się brak doręczenia upomnienia, ale bez wątpienia do orzeczeń tych należy zaliczyć decyzje administracyjne, w tym nakładające kary pieniężne na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody D. Kary pieniężne, jako obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej wymienione zostały w art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Są to przy tym należności pieniężne w rozumieniu u.p.e.a., o czym świadczy treść art. 2 § 1 pkt 3 tej ustawy, z mocy którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne "inne niż wymienione w pkt 1 i 2". Oznacza to, że kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. W ocenie Sądu użyte w tym przepisie pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jak i konstytutywnym. Zważyć bowiem należy, że art. 15 § 5 u.p.e.a., udzielający Ministrowi Finansów delegacji do określenia należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, nakazuje mu kierowanie się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 897/10. Tym samym zarzut skarżącej w zakresie "niedoręczenia jej upomnienia", już chociażby tylko z tego powodu jest bezpodstawny. W świetle powołanych wyżej przepisów, doręczenie upomnienia skarżącej nie było bowiem wymagane. Niezależnie od powyższego wskazać należy, jak podniósł organ, że upomnienie awizowane było w dniach [...] i [...] r., a wiec zostało doręczone w dniu [...] r. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut "niedoręczenia" skarżącej decyzji Wojewody D. nakładającej na nią karę pieniężną. Decyzja ta prawidłowo bowiem została uznana za skutecznie doręczoną w dniu [...] r.– w trybie art. 44 k.p.a (fikcja doręczenia zastępczego) – po jej dwukrotnym awizowaniu w dniach [...] i [...] r. i jako taka wywołała skutki prawne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji, a w zakresie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.