III SA/Wr 792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. S. z siedzibą w U. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...]; II. przyznaje adw. K. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejsze[...]o wyroku, Dyrektor D.[...]o Oddziału Re[...]ionalne[...]o A[...]encji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "A[...]encja" lub "ARiMR") we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżące[...]o od decyzji Kierownika Biura Powiatowe[...]o A[...]encji w L. (z siedzibą w U.) z dnia [...] lute[...]o 2013 r. (Nr [...]), w której or[...]an ten przyznał stronie pomoc finansową z tytułu wspierania [...]ospodarowania na obszarach [...]órskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach [...]ospodarowania (tzw. płatność ONW) na rok 2012, w pomniejszonej wysokości – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Kontrolowane przez Sąd rozstrzy[...]nięcie zapadło w następujących okolicznościach. Weryfikowane obecnie przez Sąd orzeczenie jest dru[...]im wydanym w sprawie. Pierwotnie, or[...]an pierwszej instancji wydał w dniu [...] października 2012 r. decyzję Nr [...], w której przyznał wnioskodawcy płatność ONW na rok 2012, w łącznej wysokości [...] zł. Z uzasadnienia te[...]o rozstrzy[...]nięcia wynika, że or[...]an – po dokonaniu kontroli administracyjnej wniosku zainteresowane[...]o – wykluczył z płatności powierzchnię [...] ha, tzn. część działki "[...]" (Nr ewidencyjny [...]) z[...]łoszonej przez zainteresowane[...]o. Orzeczenie to zostało uchylone decyzją Dyrektora DOR A[...]encji z dnia [...] stycznia 2013 r. (Nr [...]), w celu dokonania kontroli na miejscu spornej działki. Tutejszy Sąd odrzucił skar[...]ę strony na tą ostatnią decyzję, prawomocnym już postanowieniem z dnia [...]maja 2013 r. (III SA/Wr 212/ 13). Or[...]an pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał (w dniu [...] lute[...]o 2013 r.) kolejną decyzję (Nr [...]), w której przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2012, w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu powołano się na wyniki inspekcji terenowej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r., w świetle których z płatności należało wyeliminować aż [...] ha powierzchni działki "[...]" ujętej wnioskiem. Orzeczenie to zostało tym razem utrzymane w mocy decyzją opisaną w sentencji niniejsze[...]o wyroku. Dyrektor DOR ARiMR – po przedstawieniu stanu faktyczne[...]o sprawy i przytoczeniu podstaw prawnych re[...]ulujących płatności ONW – podkreślił następnie w uzasadnieniu te[...]o rozstrzy[...]nięcia znaczenie kontroli na miejscu. Stwierdził, iż inspekcja terenowa dokonana w rozpatrywanym przypadku potwierdziła to, że część działki "[...]" zadeklarowanej przez stronę, o powierzchni [...] ha, nie była użytkowana jako łąka trwała w roku 2012. W terminowej skardze do tutejsze[...]o Sądu strona zażądała uchylenia decyzji or[...]anu wyższe[...]o stopnia i naliczenia dopłat wedłu[...] parametrów wskazanych we wniosku z 2012 r. Uzasadniając takie żądania skarżący zarzucił przede wszystkim posłu[...]iwanie się przez or[...]any szablonami (sztampami) decyzji. Następnie, powołując się na instrukcję wypełniania wniosku, twierdził, że[...] arów (z o[...]ólnej powierzchni [...] arów) spornej działki Nr ewidencyjny [...] z[...]łosił jako u[...]ór, a nie jako łąkę trwałą. Zarzucił dalej, że systemy, którymi posłu[...]uje się A[...]encja ([...]) dają jedynie przybliżone wyniki pomiarów. Nie są w każdym razie danymi z ewidencji [...]runtów i budynków. Posłu[...]ując się takimi przybliżonymi danymi, A[...]encja tworzy zafałszowany kształt i wymiary wspomnianej działki. Tymczasem wypis z ewidencji [...]runtów stanowi kopię danych opracowanych przez specjalistów ([...]eodetów). W uzasadnieniu skar[...]i sformułowano również zarzut dokonania przez pracowników A[...]encji błędnych pomiarów (być może działki ko[...]oś inne[...]o). Skarżący nie oponuje przeciwko kontroli w terenie, ale kwestionuje sposób jej przeprowadzenia. Je[...]o zdaniem, należało [...]o o kontroli zawiadomić. Nie zrobiono te[...]o, co oznacza, że dane z kontroli zostały uzyskane bezprawnie, a jako takie – nie mo[...]ą stanowić dowodu w sprawie. Tym bardziej, że nikt nie przedstawił skarżącemu raportu (protokołu) z kontroli. Strona została w ten sposób pozbawiona prawa do obrony. Skarżący zapowiedział przedstawienie sądowi własne[...]o protokołu pomiarów spornej działki. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skar[...]i, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i ar[...]umentację w sprawie. Strona skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skar[...]ę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., które potraktowała jako uzupełnienie skar[...]i (k. [...] akt sądowych). Do pisma dołączono kopię dyplomu, potwierdzające[...]o kwalifikacje zawodowe zainteresowane[...]o jako [...] (k. [...]tychże akt), a także sporządzony osobiście przez nie[...]o pomiar spornej działki Nr ewidencyjny [...] (k. [...] tych samych akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wedłu[...] art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod wz[...]lędem z[...]odności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej samej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skar[...] na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez or[...]any administracji rolnej. Kryterium le[...]alności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawne[...]o każdej decyzji administracyjnej, wz[...]lędem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w jej [...]ranicach, sąd nie jest jednak związany ani zarzutami skar[...]i, ani też powołaną w niej (ewentualnie) podstawa prawną (art. 134 § 1 tej samej ustawy). Biorąc pod uwa[...]ę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawne[...]o (wraz z poprzedzającą ją decyzją or[...]anu pierwszej instancji), mimo że nie wszystkie zarzuty skar[...]i są zasadne. Istota sporu pole[...]a w niniejszej sprawie na ocenie zasadności (bezzasadności) wykluczenia przez or[...]any z płatności ONW na 2012 r. części areału ([...] ha) działki ewidencyjnej Nr [...](tzw. działki "[...]") ujętej wnioskiem skarżące[...]o. Dobitne[...]o podkreślenia wyma[...]a w związku z tym, że w świetle z[...]romadzone[...]o przez or[...]any materiału dowodowe[...]o oraz sposobu je[...]o wykorzystania w uzasadnieniach decyzji obu instancji, okoliczność ta nie poddaje się w istocie ocenie Sądu, z następujących powodów. Po pierwsze, należy podzielić stanowisko strony skarżącej odnośnie do wątpliwości jakie budzi rzetelność kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc jeszcze w czasie prowadzenia przez Dyrektora DOR ARiMR postepowania odwoławcze[...]o od pierwotnej decyzji wydanej w pierwszej instancji w dniu [...] października 2012 r. Zastanawia postawa Kierownika BP, który – nie czekając na rozstrzy[...]nięcie odwołania strony – przeprowadza dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Tym bardziej, że chodzi o kontrolę, której efekty są mało czytelne. Wykonane w czasie kontroli zdjęcia foto[...]raficzne ukazują bowiem nieruchomość pod znaczną pokrywą śnie[...]u, co bardzo mocno o[...]ranicza orientację, zarówno co do te[...]o, jakie części spornej działki "[...]" były w istocie foto[...]rafowane, jak i co do sposobu za[...]ospodarowania działki. Mimo to or[...]any obu instancji podzieliły bezkrytycznie ustalenia tak przeprowadzonej kontroli, przedstawiając je zresztą bardzo o[...]ólnikowo w uzasadnieniach podjętych rozstrzy[...]nięć. Tymczasem z innych podobnych spraw rozpoznawanych przez Sąd wynika, że wyniki kontroli dokonywanej w okresie zimowym są zazwyczaj weryfikowane w okresie wiosenno-letnim, kiedy łatwo jest określić przynajmniej sposób za[...]ospodarowania działki. Po dru[...]ie, znaczenie dowodu z kontroli wykonanej w dniu [...] stycznia 2013 r. obniża w istotny sposób to, że skarżący nie został o jej wynikach powiadomiony. W każdym razie, akta administracyjne sprawy nie zawierają żadne[...]o dowodu, który podważałby zasadność sformułowane[...]o w skardze zarzutu o pozbawieniu strony prawa do czynne[...]o udziału w każdym stadium postępowania z[...]odnie ze standardem wyznaczonym w art. 10 § 1 k.p.a. Mar[...]inalnie wypada jedynie wspomnieć – w związku z jednym z zarzutów sformułowanych w skardze – że wedłu[...] standardów unijnych kontrola na miejscu może być dokonywana nawet bez wiedzy rolnika, co ma zapobie[...]ać ewentualnym nadużyciom. Po trzecie, dopiero co opisane uchybienie normom postępowania jawi się jako bardzo istotne, jeśli zważyć ewidentną rozbieżność między [...]ranicami (kształtem) działki ewidencyjnej Nr [...]zaznaczonymi na mapie znajdującej się w dokumentacji sprawy (karta nieoznaczona numerycznie; chodzi o pierwszy dokument w zbiorze przedłożonym Sądowi przez or[...]any, ze skar[...]ą), a [...]ranicami (kształtem) tej samej działki przedstawionej Sądowi przez skarżące[...]o (k. [...] akt sądowych). Niezwłoczne[...]o podkreślenia wyma[...]a przy tym, że o wysokości dopłat rolniczych decyduje w ostateczności areał właściwie (prawidłowo) za[...]ospodarowany przez wnioskodawcę, stosowne do wymo[...]ów re[...]ulowanych przepisami o płatnościach określone[...]o rodzaju (a nie powierzchnia działki wynikająca z danych z ewidencji [...]runtów). Prawidłowe ustalenie przebie[...]u [...]ranic ewidencyjnych działki oraz jej kształt są jednak niezbędne do niewadliwe[...]o obliczenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy. Po czwarte, nawet uwz[...]lędniając ewidentne różnice między sposobem dokonywania kontroli administracyjnej (której poddano pierwotnie wniosek skarżące[...]o) a kontroli na miejscu, to na podstawie treści uzasadnień kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji or[...]anów obu instancji, nie sposób się zorientować – zważywszy na o[...]ólnikowe jedynie powołanie się na wyniki kontroli z dnia [...]stycznia 2014 r. – dlacze[...]o należało przyjąć wykluczenie obszaru o powierzchni aż o [...] ha (a nie [...] ha, jak pierwotnie przyjął Kierownik BP w decyzji z dnia [...] października 2014 r.). Kwestia ta – powtórzmy – nie poddaje się w o[...]óle kontroli Sądu. Dotychczasowe rozważania jednoznacznie dowodzą, że skontrolowane decyzje or[...]anów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza zaś wcześniej już wspomniane[...]o art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – wobec nieustalenia (w sposób nie budzący zastrzeżeń) podstawowych elementów stanu faktyczne[...]o, zwłaszcza zaś powierzchni, podle[...]ającej wykluczeniu z pomocy, o którą ubie[...]ał się skarżący. Ponieważ oba naruszenia mo[...]ły mieć – i to ewidentnie – wpływ na wynik sprawy, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – rozstrzy[...]nięcia or[...]anów obu instancji należało wyeliminować z obrotu (punkt I wyroku). Rozpatrując ponownie sprawę or[...]any powinny przede wszystkim ustalić – w sposób nie budzący wątpliwości – rzeczywisty kształt działki ewidencyjnej Nr [...](działki "[...]"), przebie[...] jej [...]ranic i powierzchnię całkowitą. Rozważenia wyma[...]ają ponadto: w jakim charakterze z[...]łosił skarżący wspomniana działkę do płatności (or[...]an przyjmuje, że chodziło o łąkę trwałą, natomiast w skardze mowa o u[...]orze) oraz fakt, że wniosek obejmował jedynie areał [...] arów tejże działki, której powierzchnia całkowita jest większa. Ta ostatnio wymieniona okoliczność ma istotne w sprawie znaczenie, zwłaszcza dla wykazania, że zachodzi rzeczywista konieczność wykluczenia pewne[...]o areału z przyznanej pomocy (nie można wszak wykluczyć, że or[...]any wyłączały dotychczas, niejako dodatkowo, z płatności pewną powierzchnię działki "[...]", która już wcześniej została wyłączona we wniosku zainteresowane[...]o). Wszystkie wskazane kwestie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach odpowiadających w pełni standardowi określonemu w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., tak aby kolejne rozstrzy[...]nięcie poddawało się już ewentualnej kontroli Sądu. Orzeczenie o kosztach (punkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w § 2 rozporządzenia MS z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 461), natomiast rozstrzy[...]nięcie pomieszczone w punkcie III wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.