III SA/Wr 793/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" w K. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r., nałożono na stronę skarżącą karę w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 18b pkt 7 tej ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z art. 92a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym podmiot, który wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, naruszając obowiązki lub warunki przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 zł. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest treść lp. 2.1 załącznika do ustawy, zgodnie z którym za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym wymierza się karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Przechodząc do okoliczności faktycznych organ odwoławczy wskazał, że w chwili kontroli drogowej, która miała miejsce [...] kwietnia 2014 r., stwierdzono, że kierowca wykonywał przewóz regularny osób w imieniu strony skarżącej. Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis nr [...] z zezwolenia nr [...], którego ważność skończyła się w dniu [...] marca 2014 r. W związku z powyższym w protokole kontroli nr [...] słusznie stwierdzono wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym (Ip. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 8.000 zł nałożona została prawidłowo. Podkreślono, że przedsiębiorca któremu zostało udzielone zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, w tym także jest zobowiązany mieć na uwadze termin jego ważności. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że wniosek o wydanie nowego zezwolenia został złożony [...] marca 2014 roku, a więc strona mogła przypuszczać, że do dnia utraty ważności zezwolenia nr [...] może nie uzyskać nowych uprawnień. Nowe zezwolenie zostało wydane [...] kwietnia 2014 roku, co oznacza, że niezasadne jest powoływanie się strony na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Urząd Marszałkowski Województwa D., gdyż sprawa została załatwiona w terminie krótszym niż miesięczny. Podkreślono, że niezależnie od terminu rozpoznania nowego wniosku strona nie może podejmować działalności bez uzyskania stosownego zezwolenia. Za niezasadne uznał również organ odwoławczy powoływanie się strony na treść art. 20a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym ustawodawca dopuścił możliwość odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu w zakresie przebiegu trasy, jednakże jeżeli okoliczności trwają dłużej niż 14 dni przedsiębiorca jest zobligowany do złożenia wniosku i uzyskania od właściwego organu decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której przewóz był wykonywany bez zezwolenia, a nie z naruszeniem warunków w nim określonych, a więc powyższa regulacja nie ma w sprawie zastosowania. W ocenie organu odwoławczego nie będzie też miał zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, a postępowania wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Jak zostało ustalone w sprawie strona wykonywała przewóz regularny mając świadomość, że narusza w ten sposób przepisy ustawy o transporcie drogowym, gdyż od dnia [...] marca 2014 r. nie posiadała ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnego transportu drogowego. W świetle powyższego nałożona kara pieniężna jest słuszna i zgodna z obowiązującymi przepisami. Strona skarżąca nie przedłożyła w toku postępowania żadnych dowodów na istnienie okoliczności, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, ograniczając się wyłącznie do przestawienia w odwołaniu tez kwestionujących własną odpowiedzialność. W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że strona skarżąca nie przedłożyła dowodów uzasadniających umorzenie postępowania w sprawie, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a poprzez brak przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym zawnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadka. Zarzuciła również naruszenia art.. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary na stronę skarżącą w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji strona dysponowała już nowym zezwoleniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy Sąd przyjął, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postepowaniu przed Sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm. zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku . Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Konsekwencje niezastosowania się do obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów przewiduje przepis art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wymienionych w pkt 1 - 8 ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych, z tym że, stosownie do przepisu art. 92a ust. 2 ww. ustawy, suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nie może przekroczyć kwoty 10000 zł. Wykaz tych naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Ten ostatni zaś, pod lp. 2.1 pkt 3 przewiduje karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia w publicznym transporcie zbiorowym. Przesłanką poniesienia powyższej odpowiedzialności administracyjnej jest zatem stwierdzenie przez właściwy organ braku wskazanego zezwolenia. W tym miejscu należy podkreślić, że kary pieniężne o jakich mowa w art. 92 i art. 93 ustawy nakładane są na przedsiębiorcę, a nie na kierowcę, a celem ich jest zapewnienie należytego wykonywania działalności gospodarczej w postaci świadczenia przewozów drogowych i zagwarantowanie bezpieczeństwa innym uczestnikom ruchu drogowego. Mają więc one przede wszystkim znacznie prewencyjne, a nie represyjne (tak jak w prawie karnym) i są narzędziem prawnym do przymuszenia przewoźników do respektowania określonych w ustawie nakazów i zakazów. Kara pieniężna jako instrument władztwa administracyjnego nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie tej odpowiedzialności. Wina i stopień zawinienia nie są zatem przesłankami nałożenia kary pieniężnej. W związku z tym badanie świadomości i stosunku podmiotu do danego naruszenia prawa jest co do zasady bez znaczenia dla możliwości wymierzenia omawianej kary (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 91/06, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 545/ 13, III SA/Wr 122/14 publ. www.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorców na podstawie ustawy o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności obiektywnej i jako taka obciąża podmiot wykonujący transport drogowy w sytuacji gdy wystąpił zakazany przez ustawę skutek. Na zasadzie wyjątku ustawodawca przewidział jednak sytuacje w których odpowiedzialność administracyjna przewoźnika za stwierdzone naruszenie prawa zostaje wyłączona. Sytuacja ta wyraźnie określona została m.in. w art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie ze wskazanym przepisem, postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Przesłanką zastosowania powyższych przepisów, stanowiących wyjątek od zasady ponoszenia odpowiedzialności przez przewoźnika za stwierdzone naruszenia, jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że w konkretnej sprawie miały miejsce takie właśnie okoliczności, tj. że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub, że wystąpiły zdarzenia których nie mógł przewidzieć. To bowiem on wywodzi skutki prawne z nich wynikające, i to zatem na nim spoczywa ciężar wykazania tych okoliczności i udowodnienia okoliczności objętych ich hipotezą. Takich okoliczności w rozpoznawanej sprawie strona nie udowodniła. W sprawie jest bezsporne, że podczas wykonywania przewozu regularnego w dniu [...] kwietnia 2014 r. strona nie posiadała stosownego zezwolenia, bowiem uprzednio uzyskane wygasło w dniu [...] marca 2014 r., a nowe nie zostało jeszcze wydane. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżący wskazuje jednak, że powyższe spowodowane zostało przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Marszałka Województwa D., gdyż skarżący w dniu [...] marca 2014 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie kolejnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób, co kierujący pojazdem kierowca wykazał okazując w trakcie kontroli kopię do tego wniosku. Organ, w ocenie strony skarżącej, zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a., powinien rozpatrzyć sprawę bez zbędnej zwłoki. Strona skarżąca kierując się dotychczasowym doświadczeniem w uzyskiwaniu tego typu zezwolenia oczekiwała, że postępowanie ograniczy się do formalnej kontroli samego wniosku, gdyż był on w istocie wnioskiem o przedłużenie poprzedniego zezwolenia. Taka argumentacja strony skarżącej nie może w ocenie Sądu usprawiedliwić niewątpliwego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że nie ma w sprawie zastosowania art. 20a ust. 1 ustawy, gdyż dotyczy on naruszenia warunków określonych w zezwoleniu. Pozostaje zaś poza sporem, że strona skarżąca w dacie kontroli zezwolenia nie posiadała. Należy wskazać, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym wiele lat i znane są mu doskonale przepisy ustawy. Tłumaczenie skarżącego nie znajduje skutecznego usprawiedliwienia dla jego niezgodnych z przepisami prawa zachowań. Podniesione okoliczności co do opieszałości działań organu orzekającego w wydaniu zezwolenia, czy też jedynie formalnym podejściem do złożonego wniosku, który winien był być, w ocenie strony skarżącej, potraktowany jako przedłużenie poprzedniego zezwolenia jest nie do zaakceptowania. Od strony skarżącej trudniącej się zawodowo wykonywaniem przewozów należy wymagać większej staranności jako od profesjonalisty. Próba przerzucenia odpowiedzialności za brak pozwolenia na organy nie znajduje żadnego uzasadnienia, nawet gdyby te organy uchybiły regulacji zawartej w art. 35 k.p.a., z czym w sprawie nie mamy do czynienia. Również nie zaakceptowania jest stanowisko strony, że uzyskanie nowego zezwolenia jest jedynie formalnością. Taki pogląd jest sprzeczny z regulacją ustawową. W ocenie Sądu organy w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym działały zgodnie z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się zgodnie, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tej sprawie istotną okolicznością stanowiącą podstawę jej rozstrzygnięcia było ustalenie, że strona skarżąca nie posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu. Sąd przypomina, że strona skarżąca nie kwestionuje braku zezwolenia, stara się jedynie wykazać, że do naruszenia prawa doszło z przyczyny od niej niezależnej – przewlekłości postępowania administracyjnego toczącego się z jej wniosku o wydanie nowego zezwolenia, stanowiącego faktycznie jedynie przedłużenie poprzedniego. Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, że powyższe nie stanowi okoliczności niezależnej od przewoźnika w rozumieniu art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Nie ma również żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie uwzględnienie dowodu zawnioskowanego w odwołaniu, to jest wniosku o przesłuchanie świadka M. D. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, a decyzja organu drugiej instancji w pełni realizuje dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy więc, należy stwierdzić, że skoro w przedmiotowej sprawie orzekające organy w sposób przekonywujący i wiarygodny udowodniły w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że strona skarżąca dopuściła się naruszenia prawa poprzez wykonywanie regularnego transportu bez zezwolenia, a nie wykazała przy tym okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność, to przyjąć należy, że organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo nałożyły karę w wysokości przewidzianej w powołanym załączniku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.