III SA/Wr 800/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania Wicestarosty K., I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Powiatu K. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. M. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – po uprzednim wezwaniu Rady Powiatu K. do usunięcia naruszenia prawa – uchwałę tego organu z dnia [...] r., Nr [...] wydaną w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji Wicestarosty K. W § 1 zakwestionowanej uchwały Rada Powiatu dokonała odwołania, o którym mowa, w § 2 powierzono wykonanie uchwały Staroście K., a w § 3 zastrzeżono, iż uchwała wchodzi w życie z dniem [...] r. Z jej lakonicznego uzasadnienia wynika, że wniosek o odwołanie zainteresowanego został złożony w związku z cofnięciem rekomendacji Zarządu Powiatowego PO RP dla koalicji PO – PiS w Radzie Powiatu K. oraz wypowiedzeniem umowy koalicyjnej przez Klub Radnych Platformy. Strona skarżąca dołączyła do skargi plik załączników obrazujących tok poszczególnych czynności podjętych zarówno przez organy Powiatu K., jak i przez skarżącego, w związku z przedmiotową uchwałą. Skarżący zażądał stwierdzenia, że uchwała została wydana z istotnymi naruszeniami prawa, w szczególności zaś: 1) art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 20 ust. 1 i art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym; 3) art. 18 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych; 4) art. 191 § 1 kodeksu karnego; 5) art. 5 kodeksu cywilnego oraz art. 8 i art. 11 kodeksu pracy; 6) § 22 ust. 1 pkt 3 i 7 oraz § 22 ust. 2 Statutu Powiatu K. W uzasadnieniu wymienionych zarzutów – na kanwie szczegółowo przedstawionego toku czynności poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, przebiegu sesji, na której uchwała zapadła, oraz czynności podjętych później przez Zarząd Powiatu K., Wojewodę D. jako organ nadzoru i samego zainteresowanego – skarżący wytknął polityczne podłoże odwołania (wbrew obowiązkom wynikającym z treści ślubowania, zobowiązującego radnych do dbałości o interesy całej wspólnoty samorządowej, a nie tylko określonej opcji politycznej); brak należytego uzasadnienia wniosku złożonego przez Starostę Powiatu; nieprawidłowości związane z wielokrotnym głosowaniem i zmianą treści uchwały, co – w jego ocenie - naruszyło standardy wynikające z przywołanych wcześniej przepisów ustaw samorządowych oraz normy statutowe. Skarżący stwierdził ponadto, że głosowania nad uchwałą odbywały się w warunkach groźby stosowanej wobec radnych, co stanowi naruszenie wymienionych w pierwszej części skargi przepisów kodeksu karnego, kodeksu cywilnego i kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wniósł o oddalenie skargi, podejmując polemikę z zarzutami skarżącego. W pierwszej części uzasadnienia takiego stanowiska (s. 1-3) przedstawiono ponownie przebieg czynności związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały, a także dotychczasowe próby jej zakwestionowania przez Zarząd Powiatu i samego skarżącego. W drugiej części uzasadnienia (s. 3-4) autorka odpowiedzi na skargę odniosła się do zarzutów podnoszonych przez zainteresowanego, uznając wszystkie za bezzasadne. Rada nie naruszyła art. 16 ust. 2 Konstytucji, bowiem kwestionowana uchwała została podjęła w ramach kompetencji tego organu w sprawowaniu władzy publicznej. Nie doszło też do naruszenia art. 165 ust. 2 ustawy zasadniczej, czego najlepszym dowodem jest możliwość skorzystania przez skarżącego z sądowoadministracyjnej kontroli uchwały. Zarzuty naruszenia art. 20 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 18 ustawy o pracownikach samorządowych są dla strony przeciwnej niezrozumiałe, zważywszy na kwestie regulowane w tych przepisach. Zdaniem autorki odpowiedzi, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zachowano wymagania określone w art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Zwrócono przy tym uwagę, że stanowisko wicestarosty powiatu jest stanowiskiem, którego piastowanie łączy się z możliwością odwołania w każdym czasie, i z taką możliwością musiał się także liczyć skarżący, powołany na to stanowisko i odwołany z niego zgodnie z przepisami. Natomiast zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa karnego, cywilnego i prawa pracy nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, dokonywanej w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Strony podtrzymały swoje stanowisko w dodatkowych pismach procesowych – skarżącego: z dnia [...], [...], [...] i [...] r.; strony przeciwnej: z dnia [...] r., w których autorzy pism podjęli polemikę z twierdzeniami i argumentacją drugiej strony niniejszego sporu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na uchwały wydawane przez rady powiatów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, uzupełnione zostało w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia umożliwia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. – powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.p."), który przesądza, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W konsekwencji, ewentualne stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż uchwała jakiegokolwiek organu jednostki samorządu terytorialnego została wydana z naruszenie prawa, obliguje ten sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwałą nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, mimo że zdecydowana większość zarzutów naprowadzonych w skardze nie zasługiwała na uwzględnienie. Trzeba się w szczególności zgodzić z zapatrywaniem strony przeciwnej, że zarzucane naruszenia przepisów kodeksu karnego, kodeksu cywilnego i kodeksu pracy mogą być wykorzystane w ramach ewentualnych postępowań przed sądami powszechnymi (niektóre takie postępowania zostały zresztą uruchomione przez skarżącego). Nie mają one natomiast znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały w procesie weryfikowania legalności jej podjęcia przez sąd administracyjny. Dlatego też, wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązany był uwzględnić przede wszystkim normatywny standard obowiązujący przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie odwołania członków zarządu powiatu (w skład którego wchodzi także wicestarosta – art. 26 ust. 2 u.s.p.). Standard, o którym mowa, określony został w art. 31 ust. 5 u.s.p., w następującym brzmieniu: "Rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym". Dopiero łączne spełnienie (koniunkcja) wszystkich wymogów przewidzianych w cytowanym przepisie pozwala ocenić uchwałę o odwołaniu członka powiatu (w tym – wicestarosty) za podjętą zgodnie z prawem. Z drugiej strony, niezachowanie którejkolwiek z wymienionych tam przesłanek uprawnia do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Dodatkowego, silnego zaakcentowania wymaga, że wymogi poprawnego odwołania członka zarządu powiatu powinny być odnoszone do wszystkich elementów składowych uchwały, które rada uznała za godne wyeksponowania w podejmowanym akcie, a więc nie tylko do samego postanowienia o odwołaniu. Godne zauważenia jest także to, że żaden przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie przewiduje możliwości wielokrotnego głosowania poszczególnych postanowień raz podjętego aktu, przyjętego już w określonej wersji w pierwszym głosowaniu. Treść pierwotnej uchwały może oczywiście być przez radę zmieniana, nawet w ramach czasowych tej samej sesji (czy posiedzenia rady), wymaga to jednak podjęcia formalnie nowej uchwały, której przedmiotem będzie zmiana pierwotnego aktu. Ocena kontrolowanej uchwały Rady Powiatu K., z uwzględnieniem wszystkich wymienionych kryteriów, prowadzi do ostatecznej konkluzji, że została ona podjęta z oczywistymi naruszeniami prawa. Skarżący zakwestionował spełnienie pierwszego warunku skutecznego zastosowania art. 31 ust. 5 u.s.p., twierdząc, że wniosek starosty nie zawierał należytego uzasadnienia. Starosta nie przedstawił bowiem tekstu umowy koalicyjnej, która – według ustnego zapewnienia tegoż organu – legła u podstaw wniosku. Skład orzekający Sądu nie podziela takiego zapatrywania. Z dosłownego brzmienia ustawowego zwrotu "na uzasadniony wniosek starosty" wynika jedynie wymóg podania jakiegokolwiek uzasadnienia wspierającego wniosek. Natomiast kwestią moralnej odpowiedzialności radnych biorących udział w głosowaniu nad wnioskiem jest to, czy uznają oni przedstawione argumenty za wystarczające do odwołania. Za odformalizowaniem samego wniosku i dopuszczalnością ustnego tylko jego uzasadnienia (co miało miejsce również w niniejszej sprawie) optowały już sądy administracyjne przy okazji rozpoznawania podobnych spraw (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., II SA/Wa 2177/05, niepublikowany). Sąd uważa takie stanowisko za w pełni uzasadnione. Należy się jednak zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, że już w toku procedury podejmowania weryfikowanej uchwały doszło do ewidentnego, a przy tym istotnego naruszenia wcześniej wskazanych standardów. Z załączonej do skargi kopii protokołu z obrad Rady (którego treści strona przeciwna nie kwestionowała), wynika jednoznacznie, że poszczególne elementy trzyparagrafowej uchwały poddanej kontroli Sądu były przedmiotem aż trzykrotnego głosowania. Pierwsze zostało przeprowadzone tajnie, co wynika z zapisów protokołu na s. 53. Następnie, już po przedstawieniu protokołu z tego głosowania przez przewodniczącego komisji skrutacyjnej, Przewodniczący Rady Powiatu poddał pod następne głosowanie przyjęcie poprawki do projektu uchwały, w § 2, o treści "Wykonanie uchwały powierza się Staroście K." – s. 54 protokołu (poprawka do projektu została przyjęta 28 głosami za). Z protokołu nie wynika wcale, ze głosowanie było w tym przypadku tajne. Wreszcie, pod wpływem sprzeciwów niektórych radnych, poddano ponownemu głosowaniu projekt uchwały, co miało potwierdzić akt odwołania dokonany w wyniku głosowania tajnego. Z protokołu nie wynika także tryb tego ostatniego głosowania (jawne czy tajne). Wpisano natomiast, ze udział wzięło w nim [...] radnych, w tym [...] głosowało za, a [...] wstrzymał się od głosu. Pierwszy wniosek, jaki nasuwają przedstawione okoliczności towarzyszące głosowaniom jest następujący. Efektem aż trzykrotnych głosowań Rady powinny być trzy odrębne uchwały, o osobnych numerach i sprecyzowanym przedmiocie każdej z tych uchwał. Tymczasem w obrót prawny wprowadzona została jedna uchwała, będąca efektem wspomnianych, powtórzonych głosowań. Druga kwestia to tryb głosowania. Skarżący twierdzi, że drugie i trzecie odbywało się jawnie – a więc wbrew zasadzie wyrażonej w art. 31 ust. 5 in fine u.s.p. Co prawda w protokole nie odnotowano tego wyraźnie, ale zarzut ten znajduje wsparcie przede wszystkim w zaprotokołowanym głosie radnego J. D., który stwierdził, że zaburzona została idea tajnego głosowania, a także w treści pozostałego fragmentu protokołu, dotyczącego okresu między drugim, a trzecim głosowaniem (s. 54 protokołu). Trzecie spostrzeżenie dotyczy oczywistej bezprawności efektów trzeciego głosowania, w którym wzięło wszak udział jedynie [...] radnych, z ogólnej liczby [...]. Naruszono w ten sposób przewidzianą w art. 31 ust. 5 u.s.p. przesłankę obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Wszystkie trzy ostatnio poczynione uwagi skłaniają do końcowej konkluzji, iż za prawidłowe – bo odpowiadające w pełni wszystkim ustawowym wymogom – Można byłoby uznać jedynie pierwsze głosowanie, dotyczące projektu zawierającego dwa postanowienia: o odwołaniu skarżącego i o powierzeniu wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady Powiatu. Uchwała o takiej treści nie została jednak nigdy wprowadzona formalnie do obrotu. Nie stanowi zatem przedmiotu oceny Sądu w niniejszej sprawie. Zamiast tego, wprowadzono do obrotu uchwałę zmienioną (w zakresie § 2) i uzupełnioną (co do postanowienia zawartego w § 3), mimo opisanych naruszeń prawa, widocznych co do wymogu zachowania quorum, tajności głosowania oraz niedopuszczalności wielokrotnego głosowania kwestii już wcześniej uchwalonych. Uchybienia, jakich się dopuszczono, są kardynalne. Dlatego też Sąd był zobowiązany – dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. – do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, wprowadzonej do obrotu, czemu dał wyraz w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach (punkt II) wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III znajduje oparcie w art. 152 tej samej ustawy.