III SA/Wr 806/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...]marca 2015 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych kosztów postępowania. I Decyzją poddaną kontroli Sądu, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: "SKO" albo "Kolegium") – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego (dalej także: "strona" bądź "zainteresowany") od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]marca 2015 r. (Nr [...]), w której organ ten skierował zainteresowanego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (s. 1-2) organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Z rozważań poczynionych w tym zakresie wynika również, iż organy obu instancji wzięły pod uwagę następujące okoliczności faktyczne. 1. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, na podstawie informacji Zastępcy Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji we W. o zdarzeniu drogowym, do jakiego doszło w dniu [...] stycznia 2015 r., którego sprawcą był skarżący. Kierując pojazdem samochodowym, spowodował zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie ustępując pierwszeństwa pieszemu znajdującemu się na oznakowanym przejściu dla pieszych. 2. Z notatki urzędowej funkcjonariusza WRD KMP wynikało, że podczas kontroli skarżący "...sprawiał wrażenie osoby schorowanej, miał problemy z poruszaniem się, drżeniem rąk oraz wzrokiem, logicznym myśleniem, sposobem wypowiedzi." 3. Okoliczności opisane w notatce, o której mowa, uzasadniały – w ocenie organu pierwszej instancji – skierowanie zainteresowanego na badania. II Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od pierwszoinstancyjnej decyzji, SKO uznało, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa i odzwierciedla stan faktyczny sprawy. W zakresie normatywnych podstaw, które należało uwzględnić w sprawie, Kolegium wskazało na dwa przepisy: art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (jednolity tekst – Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.). Na kanwie przywołanych rozwiązań prawnych organ wyższego stopnia skonstatował, iż przepisy nie określają, co należy rozumieć pod pojęciem "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy", ani tego, jakiego typu zachowania świadczyć mogą o istnieniu takich zastrzeżeń. Ocena ciąży zatem na organach decyzyjnych, które podejmują stosowne rozstrzygnięcie na podstawie uzyskanych w każdym konkretnym przypadku informacji i dowodów (organ powołał w tym zakresie wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1013/14). Wskazując na słownik języka polskiego PWN z 1981 r. Kolegium przyjęło, że pojęcie "uzasadniony" powinno być rozumiane jako oparte na obiektywnych racjach, podstawowych, słusznych i usprawiedliwionych, natomiast określenie "zastrzeżenie" oznacza uwagę wyrażającą krytykę, wątpliwość dotyczącą jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś lub czyjejś. Uwzględniając dopiero co przedstawione uwarunkowania, organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do skierowana odwołującego się na badania. Zasadniczym powodem skierowania nie jest jednak – zdaniem Kolegium – sam fakt spowodowania przez niego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, ale zachowanie się zainteresowanego w czasie kontroli drogowej po tym zdarzeniu. W jej trakcie funkcjonariusz policji powziął istotne wątpliwości co do stanu zdrowia sprawcy, a zwłaszcza do jego zdolności motorycznych i sprawności psychofizycznych do prowadzenia pojazdu, przy czym źródłem tych wątpliwości była ocena sytuacji, w jakiej doszło do kolizji, jak i zachowanie się zainteresowanego w argumentowaniu przyczyn kolizji. Organ wyższego stopnia podkreślił dalej, że za skierowaniem na badania przemawiają w sprawie nie tylko argumenty podniesione w notatce funkcjonariusza policji, ale i fakt, iż odwołujący się poddany był badaniom tego rodzaju przy ubieganiu się o uprawnienie do kierowania pojazdami. Od tego czasu stan jego zdrowia mógł ulec zmianie, a zachowanie kierowcy w czasie kontroli wskazuje, że taka zmiana mogła nastąpić, choćby z uwagi na wiek strony. Kolegium zaakcentowało następnie, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu, a niedomagania zdrowotne kierującego są ważnym czynnikiem wpływającym na zagrożenie ruchu. Ważne jest zatem eliminowanie z ruchu tych, jego uczestników, którzy utracili warunki zdrowotne już po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Skierowanie na badania jest właśnie stosownym instrumentem do realizacji tego celu. Nie stanowią one sankcji, lecz mają charakter prewencyjny. Mają bowiem zapobiegać ewentualnym niebezpiecznym sytuacjom na drodze, jakie mogą mieć miejsce z winy osoby, która utraciła warunki zdrowotne do kierowania pojazdami. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby właściwy organ kontrolował, czy osoby, które uzyskały już uprawnienie do kierowania pojazdami, nie straciły warunków zdrowotnych koniecznych do prowadzenia pojazdów. W ocenie SKO, podejrzenie, iż stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem, może się opierać na informacji o złym stanie zdrowia kierowcy albo zaobserwowanych u niego objawach chorób lub zachowań, które stanowią przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Takie objawy spostrzegł funkcjonariusz policji w niniejszej sprawie, co potwierdził stosowną notatką urzędową. W opisanej sytuacji Prezydent W. mógł i powinien skierować zainteresowanego na badania lekarskie. Organ wyższego stopnia zwrócił w końcu uwagę na to, iż decyzja o skierowaniu na badania nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy jedynie wyjaśnieniu istniejących w tym względzie, uzasadnionych zastrzeżeń. III W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skierowany na badania zakwestionował zasadność samego zarzutu sformułowanego przez funkcjonariusza, jakoby skarżący spowodował zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, przez nieustąpienie pieszemu. Powołał się przy tym na prowadzone postępowanie przed Sądem Rejonowym dla W. K.. Zwrócił dalej uwagę na niezgodność w treści pierwotnej notatki sporządzonej przez funkcjonariusza z treścią jego późniejszych wyjaśnień. Skarżący powołał się też na swój pisemny, szczegółowy opis zdarzenia (wraz ze szkicem obrazującym sytuację, w związku z którą postawiono mu zarzut spowodowania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym), dostarczony przez niego w dniu [...]lutego 2015 r. Wywodził następnie, iż gdyby jego stan zdrowia był rzeczywiście taki, jak twierdzi funkcjonariusz, to z pewnością nie pozwoliłby on na kontynuowanie jazdy w tym stanie, bo mogłoby to być przyczyną spowodowania wypadku. Strona skarżąca zarzuciła, iż Kolegium wydało swoją decyzję przedwcześnie, mimo że prosił o przesunięcie terminu rozpatrzenia jego sprawy, do czasu zakończenia postępowania sądowego. Skarżący podkreślił również, że organ wyższego stopnia stwierdził w uzasadnieniu, iż spowodował on kolizję, podczas gdy do żadnej kolizji nie doszło. Jest kierowcą od 36 lat, jeździ bezpiecznie, nie ma żadnych punktów karnych i nie był karany mandatem. IV W odpowiedzi, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; jednolity tekst:, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), skład orzekający Sądu stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczało to możliwość utrzymania obu skontrolowanych decyzji w obrocie. VI Podjęcie niewadliwego rozstrzygnięcia (w każdej sprawie) wymaga ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, które w sprawie tej mają znaczenie, istotne z punktu widzenia tych przepisów prawa, na podstawie których podjęte ma być końcowe orzeczenie. O ile nie budzi wątpliwości, iż w rozpoznawanym przypadku organy ferowały swoje decyzje na podstawie prawidłowo wskazanych przepisów prawa materialnego (art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. "b" powoływanej już ustawy o kierujących pojazdami), o tyle nie sposób przyjąć, iż rozstrzygnięcia te podjęto z wyjaśnieniem wszystkich (celowe podkreślenie Sądu) okoliczności faktycznych sprawy, które powinny mieć wpływ na kierunek rozstrzygnięcia (w świetle postanowień obu dopiero co wskazanych przepisów), co pociągnęło za sobą kolejne naruszenia. Niepełny materiał dowodowy, oraz uchybienie przepisom regulującym tryb jego gromadzenia czyni bowiem ocenę tych dowodów, które w sprawie wykorzystano, wręcz dowolną, nie mieszczącą się w każdym razie w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji trzeba skonstatować, iż skontrolowane przez skład orzekający orzeczenia zostały w istocie wydane przedwcześnie. Przesądzające w sprawie znaczenie ma bez wątpienia art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Wedle tego przepisu: "1. Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej ‘badaniem lekarskim’ podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 (który w sprawie nie ma zastosowania – uwaga Sądu): ...5) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia;". Dla legalnego skierowania takiej osoby na badania lekarskie, o których mowa w cytowanej normie, prawodawca wymaga łącznego (w koniunkcji) spełnienia trzech przesłanek: 1) stan zdrowia osoby musi w ogóle budzić zastrzeżenia, 2) zastrzeżenia te muszą być uzasadnione, ale i 3) poważne. Takie ujęcie normatywne nakłada na organy decydujące o skierowaniu na badania powinność zgromadzenia materiału dowodowego, którego ocena pozwalałaby przyjąć bez wątpliwości wniosek, że w konkretnej sprawie doszło do spełnienia w całości hipotezy art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, to znaczy obowiązek wykazania, że spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki zastosowania tego przepisu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie sprostały wspomnianemu obowiązkowi. Materiał, jakim dysponował organ pierwszej instancji – w zakresie, w jakim dotyczy on istoty sporu – obejmuje następujące dowody: 1. notatkę urzędową (w formie pisma maszynowego/wydruku komputerowego – znaczenie tej okoliczności zostanie wykazane w końcowych zaleceniach Sądu), z dnia 18 stycznia 2015 r., sporządzoną przez funkcjonariusza policji, który zatrzymał skarżącego do kontroli (prawdopodobnie w związku ze zdarzeniem obserwowanym z pokładu policyjnego radiowozu, poruszającego się za pojazdem strony), załączoną do wniosku o skierowanie zainteresowanego na badania; 2. datowane na dzień 17 lutego 2015 r. oświadczenie skarżącego tyczące okoliczności zatrzymania go przez policję, wraz z datowanym na dzień 16 lutego 2015 r., jego pisemnego wyjaśnieniem (obejmującym również szkic poglądowy); 3. protokół przesłuchania – w dniu 3 marca 2015 r. – funkcjonariusza (o którym mowa w punkcie 1) w charakterze strony (???). Już w tym miejscu – zważywszy na istotne różnice w twierdzeniach funkcjonariusza i zainteresowanego, co do okoliczności poprzedzających zatrzymanie – trzeba wytknąć organom brak ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost ze standardu uzasadnienia, określonego w art. 107 § 3 k.p.a., co skutkuje – pośrednio – oceną tych faktów, które wzięto pod uwagę, bez zachowania granic swobody przyznanej organom w art. 80 tej samej ustawy. Podstawowa różnica stanowisk jest taka, iż z notatki urzędowej wynikałoby jakoby pieszy znajdował się już na oznakowanym przejściu dla pieszych, podczas gdy skarżący twierdzi, iż znajdował się on jedynie na chodniku, przed przejściem (vide tzw. "szkic poglądowy", stanowiący część jego pisemnego wyjaśnienia z dnia [...] lutego 2015 r.). Ze szkicu tego – a także z samych wyjaśnień strony, o których mowa – wynika ponadto, że w tym samym czasie, w przeciwnym kierunku (w stronę O., podczas gdy zainteresowany jechał do W.) poruszały się dwa inne pojazdy, które znajdowały się bliżej (niż skarżący) krawędzi tego chodnika (przejścia dla pieszych), na którym znajdował się pieszy (przez które – ewentualnie – już przechodził). W notatce nie wspomniano w ogóle o tych innych pojazdach. Z kolei dowód z przesłuchania funkcjonariusza, ma znikomy walor w sprawie. Został bowiem pozyskany ze złamaniem elementarnych zasad przeprowadzania dowodu ze świadków, określonych w art. 79 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, strona (a więc skarżący) powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka, co najmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Przysługuje jej też prawo do czynnego udziału w przesłuchaniu, tzn. do zadawania pytań i składania wyjaśnień (§ 2). Przedstawione do tej pory naruszenia przepisów postępowania, powodują przede wszystkim wątpliwości co do przebiegu samego zdarzenia drogowego. Mają jednak także – choć pośrednio – znaczenie dla oceny wiarygodności dowodów, na których zostały oparte decyzje poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie w zakresie istnienia (lub braku) normatywnych przesłanek koniecznych do zgodnego z prawem skierowania kierowcy, określonych w art. 75 ust. 1 pkt 5 i w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Sam zainteresowany wyraził (w odwołaniu od pierwszonstancyjnego rozstrzygnięcia) odmienne zapatrywanie co do swojego stanu zdrowia. W pierwszej kolejności powołał się na stanowisko Gł. Specjalisty J.S., który miał się rzekomo wypowiedzieć, "że nie podziela opinii post. S. (funkcjonariusz, który dokonywał kontroli drogowej – uwaga Sądu), że jestem osoba schorowaną". Strona zawarła też w odwołaniu następujące stwierdzenie: "Jestem aktywnym fizycznie i umysłowo biegam, jeżdżę na rowerze, jestem studentem Uniwersytetu Trzeciego Wieku, śpiewam w chórze kolejowym". Natomiast w skardze tłumaczy tak swoje zachowanie po zatrzymaniu: "Każdy kierowca zatrzymany do kontroli przez funkcjonariusza policji jest mniej lub bardziej zdenerwowany jeśli wciska mu się wykroczenie drogowe, wtedy mogą być odruchy drżenia rąk". Jeśli zważyć cały wywód tej części (VI) uzasadnienia wydanego przez Sąd wyroku, okazuje się, iż organy nie dysponują obecnie żadnym przekonywującym, nie budzącym wątpliwości i uzyskanym w sposób prawem przewidziany dowodem, który uzasadniałby przyjęcie zapatrywania, że spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki, od których istnienia uzależnił legislator zastosowanie w sprawie art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Ocena zgromadzonego materiału sprowadza się zaś w istocie do ogólnych twierdzeń o celach badania, na które został skierowany skarżący, o wpływie stanu zdrowia kierującego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a także na konstatacji, iż z wiekiem stan zdrowia pogarsza się. Żadne z tych ogólnikowych (choć zgodnych z prawdą) twierdzeń nie zostało jednak wsparte legalnie pozyskanymi dowodami, które by wskazywały in concreto (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego), że w rozpoznawanym przypadku zaistniały okoliczności wymagane prawem (art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami), które ponad wszelką wątpliwość uzasadniają skierowanie strony na badania. W przepisie tym ustawodawca nie wyeksponował samego wieku, jako podstawy do skierowania na badania, co wymaga dodatkowego zaakcentowania. Ponieważ sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia całego postępowania dowodowego w sprawie, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., w związku z naruszeniem przez organy art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a pośrednio także art. 7 i art. 77 § 1 tej samej ustawy – należało wyeliminować z obrotu obie decyzje kierujące skarżącego na badania lekarskie, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. O kosztach (punkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. VII Rozpatrując ponownie sprawę, organy powinny procedować z zachowaniem wszystkich podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś: 1. w związku z twierdzeniem skarżącego – na rozprawie przed Sądem poprzedzającej wydanie uzasadnianego tu wyroku – że "Pierwotna notatka, którą sporządził funkcjonariusz w dniu zajścia była pisana odręcznie, natomiast w aktach sprawy jest sporządzona komputerowo z datą 18.01.2015 r." (cytat z protokołu rozprawy – k.18 akt sądowych), należy wezwać do przedłożenia owego "odręcznego" pierwowzoru notatki, która została sporządzona bezpośrednio w trakcie przeprowadzania kontroli drogowej, a po ewentualnym wykonaniu wezwania – porównać jej treść z treścią notatki przedłożonej do akt w formie pisma maszynowego (wydruku komputerowego); 2. ponownie przesłuchać funkcjonariusza policji, który sporządził notatkę urzędową, przy udziale skarżącego, z zachowaniem wymogów określonych w art. 79 k.p.a.; 3. jeśli do czasu wydawania nowych decyzji zakończy się postępowanie karne, do którego nawiązuje skarżący (SKO miało świadomość, że takie postępowanie zostało wszczęte i mimo prośby strony o wstrzymanie wydania decyzji orzekło przed zakończeniem się tego postępowania) – zwrócić się do sądu o nadesłanie odpisu orzeczenia, które trzeba uwzględnić jako dodatkowy dowód w sprawie; 4. dokonać niewadliwej, obiektywnej, acz swobodnej (w granicach art. 80 k.p.a.) oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, z ustosunkowaniem się także do racji wysławianych przez skarżącego; 5. dać pełny wyraz wspomnianej w punkcie 4 niniejszych zaleceń ocenie, zgodnie ze standardem art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś – poprzez wskazanie (z zachowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego) którym dowodom (i dlaczego) organ dał wiarę, a którym wiary nie dał (i dlaczego); 6. przy sporządzaniu uzasadnienia podjętego ponownie rozstrzygnięcia należy wyeliminować fragmenty, które ewidentnie nie mogą dotyczyć tej konkretnej sprawy (na s. 3 uzasadnienia skontrolowanej decyzji Kolegium mowa o spowodowaniu przez skarżącego "kolizji", co absolutnie nie odpowiada prawdzie).