III SA/Wr 823/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na czynność Starosty B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasadza od Starosty Powiatu B. na rzecz skarżącej K. M. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. K. M. (dalej skarżąca) zwróciła się do Starosty Powiatu B. o zwrot nadpłaty w wysokości [...] złotych za wydanie karty pojazdu, w związku z rejestracją na terytorium Polski samochodu osobowego marki [...], nr rejestracyjny [...]. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] r., Starosta B. poinformował skarżącą, że zwrot nadpłaconej kwoty nie jest możliwy, bowiem pobranie opłaty nastąpiło w drodze czynności administracyjno – technicznej, na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili jej podjęcia. Starosta natomiast jest jedynie organem dokonującym rejestracji i do jego kompetencji nie należy rozstrzyganie, czy obowiązujące przepisy krajowe są zgodne z regulacjami unijnymi czy nie. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] r., skarżąca wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności nieuznania roszczenia i odmowy zapłaty żądanej kwoty oraz zwrot opłaty w części bezprawnie zawyżonej za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu pisma skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r. o sygn. akt [...], w uzasadnieniu którego, Trybunał uznał za niezasadne podniesienie wysokości opłaty i zobowiązał Ministra Infrastruktury do wydania rozporządzenia ustalającego opłatę w wysokości uzasadnionej jej kosztami. Starosta B. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko i odmówił zwrotu nadpłaconej kwoty. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na odmowę zwrotu przez Starostę zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. W uzasadnieniu skargi ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz na art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) stanowiący, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada pośrednio ani bezpośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych wyższych od tych, jakie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty krajowe. Dodatkowo skarżąca podniosła, że prawidłowość krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, w którym Trybunał orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Skarżąca ponadto wskazała, że w wyroku z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro opłata została pobrana na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Ustawą Zasadniczą, to był on niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżąca żądając zwrotu kwoty [...] zł nie wskazała, z czego kwota ta wynika, co czyni uznanie takiego roszczenia, w świetle reguł wydatkowania środków publicznych, bezzasadnym. Dodatkowo organ wskazał, że w różnych okresach, prawodawca kształtował wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na różnym poziomie. Starosta podniósł również, że nie ma legalnego mechanizmu wyliczenia wartości takiej karty i również skarżąca takiego mechanizmu nie wskazała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto w niej, że skierowane do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższym wyroku wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku - przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Starostę Powiatu B. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Dotyczy to także żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca zachowała powyższy wymógł. Skarżąca, z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., wniosła skargę do WSA na odmowę zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżąca jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydanie karty opłaty drogowej wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 oraz postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. C-134/07. Powstaje więc do wyjaśnienia kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącą zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podobnie, za niekonstytucyjny należy uznać przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydany na tej samej podstawie prawnej, a ustalający opłatę w wysokości [...] za wydanie karty pojazdu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu B. w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 146 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na czynność organu, może – a więc nie ma obowiązku – uznać uprawnienie wynikające z przepisu prawa, w sprawie zwrotu nadpłaty. Rzeczą organu administracji, będzie ustalenie jakie koszty poniosła skarżąca i jaka ich część winna jej zostać zwrócona. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 206 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.