III SA/Wr 826/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant referent Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na czynność Starosty B. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od S. B. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. skarżący M. P., działający przez pełnomocnika, wystąpił do Starosty B. z wnioskiem o stwierdzenie i zwrot, wraz z odsetkami za zwłokę, nadpłaconej w kwocie 425 zł opłaty za wydanie karty pojazdu dla sprowadzonego samochodu Volkswagen Golf 19TDI o numerze rejestracyjnym [...]. Swoje żądanie motywował niezgodnością z prawem europejskim przepisów stanowiących podstawę pobrania opłaty w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu, co zostało potwierdzone orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 12 września 2013 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 września 2013 r.), Starosta odmówił zwrotu opłaty wyjaśniając, że jej pobranie nastąpiło na mocy w szczególności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) i miało charakter czynności administracyjno-technicznej. Starosta jest jedynie organem rejestrującym pojazdy i nie jest jego rolą rozstrzyganie czy obowiązujące w Polsce przepisy, które regulują zasady postepowania organów, są zgodne z traktatami unijnymi. Zadanie to należy do organów legislacyjnych. Pismem z dnia 30 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu nadpłaty ze wskazanego tytułu, w kwocie 425 zł wraz z odsetkami za zwłokę. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] r., Starosta podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na opisaną czynność Starosty podniesiono przede wszystkim zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 akapit pierwszy (obecnie art. 110) oraz art. 25 i 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez ich nieuwzględnienie w sprawie, naruszenie art. 60, art. 67 i art. 115 ustawy o finansach publicznych poprzez bezpodstawne ich niezastosowanie, a co za tym idzie - nie zastosowanie również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz działu III ustawy Ordynacja podatkowa, nadto naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji, w której powołany przepis jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym (obecnie art. 110) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W świetle tak sformułowanych zarzutów zgłoszono żądanie stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Na poparcie skargi wywodzono podobnie jak we wniosku do organu, dodatkowo powołując się na ukształtowaną praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych w omawianej materii, w szczególności na tezy z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt III SA/Po 263/12. W odpowiedzi Starosta wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że brak jest legalnego mechanizmu pozwalającego organom administracji publicznej na wyliczenie wartości nadpłaconej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Na wstępie należy zauważyć, że uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. (III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) uznano za dopuszczalną drogę sądową do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) stwierdził, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W kontekście przywołanych orzeczeń uznano zatem, że postępowanie o zwrot nadpłaty związanej z opłatą za kartę pojazdu może być prowadzone zarówno w trybie administracyjnym, jak i cywilnym przed sądami powszechnymi. W przedmiotowej sprawie, zainicjowanej żądaniem strony skarżącej zgłoszonym w trybie administracyjnym, działanie organu poprzez odmowę zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu przybrało postać czynności materialno-technicznej. Ocena wszakże zaskarżonej czynności według kryterium zgodności z prawem pozwala twierdzić, że dokonując tej czynności Starosta nieprawidłowo przyjął brak podstawy prawnej do zwrotu części opłaty pobranej na podstawie § 1 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Pominął bowiem, że powołany przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach zaprezentowanego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w formie nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny przyjął nadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zgodnie zaś z art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). Przedstawione uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (vide wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1270/08). W tej sytuacji Sąd odmawia stosowania komentowanego przepisu rozporządzenia w niniejszej sprawie, co czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi w kontekście naruszenia prawa unijnego. W kwestii zaś generalnie wysokości nadpłaty z omawianego tytułu, na tle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego trzeba podnieść, że kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do należnej, gdyż opłata powinna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Tym samym należy uznać obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną za kartę pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. W aspekcie trybu postępowania w załatwianiu tego rodzaju spraw - aktualnie przeważa pogląd w sądownictwie administracyjnym, że sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, co oznacza, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. "Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych" (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r. nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawa. W bieżącym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest również pogląd, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w artykule 61 (i następnych) ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, jednocześnie prowadząc do pogorszenia sytuacji prawnej wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1243/12, wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. o sygnaturach akt: I OSK 2202/12, I OSK 2201/12, I OSK 2200/12). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty na mocy niezgodnego z normami konstytucyjnymi przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, podjęta została bez podstaw prawnych, stanowiąc istotne naruszenie prawa materialnego, wobec czego jest bezskuteczna. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w motywach niniejszego wyroku, odnoszącej się tak do materialnoprawnych, jak i proceduralnych aspektów sprawy. Z tych powodów, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł według przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.