III SA/Wr 83/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 22 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji wykreślił z urzędu wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dokonany w dniu 18 lipca 1996 r. przez organ ewidencyjny pod numerem [...], dotyczący działalności: handel artykułami ogólnospożywczymi, rolnymi i przemysłowymi, import-eksport, hurt-detal, bar gastronomiczny, parking płatny niestrzeżony, zgłoszony przez spółkę cywilną A, rozpoczętej od 18 lipca 1996 r. Od decyzji tej K. P. i M. P. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., domagając się uchylenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w całości lub stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Odwołujący się podnieśli, że złożyli stosowne dokumenty w Urzędzie Miasta P., a więc dokonali zmiany formy organizacyjnej wykonywania działalności gospodarczej, dostosowanej do wymogów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Wyrazili przy tym pogląd, że jeżeli Urząd Miasta Pieszyce był niewłaściwy w tej sprawie, to powinien ją przekazać do organu właściwego, zaś Urząd Miasta D. zobowiązany był zapytać skarżących o zgodę na wpis do ewidencji działalności gospodarczej każdego ze skarżących z osobna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło, że K. P. oraz M. P. od 18 lipca 1996 r. prowadzili działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej B, z siedzibą w D., ul. P. [...], na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...]. W dniu 6 lipca 1998 r. zgłosili zmianę nazwy spółki cywilnej B na spółkę cywilną A, co zostało potwierdzone wydanym zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Od dnia 24 czerwca 1999 r. został zmieniony przedmiot działalności gospodarczej poprzez objęcie nią prowadzenia parkingu płatnego, niestrzeżonego. W dniu 29 czerwca 2001 r. Burmistrz D. – decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 88i i art. 88e w zw. z art. 2 ust 2 i 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.), art. 1a ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 z późn. zm.) – orzekł o wykreśleniu z urzędu spółki cywilnej A z dniem 29 czerwca 2001 r. stwierdzając, że wspólnicy nie dopełnili obowiązku dostosowania formy wykonywanej działalności do wymogów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 769 z późn. zm.) i ustawy Prawo działalności gospodarczej, do czego byli zobowiązani na podstawie art. 1a ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. W związku z wejściem w życie ustawy Prawo działalności gospodarczej, spółki cywilne utraciły status przedsiębiorcy, a wspólników tych spółek uznano za przedsiębiorców w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Ponieważ K. P. i M. P. nie zgłosili we właściwym organie ewidencyjnym w D. działalności gospodarczej jako osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, dotychczasowy wpis wykreślony został na podstawie art. 88 i ustawy Prawo działalności gospodarczej, jako że z mocy prawa stał się on z dniem 1 kwietnia 2001 r. bezprzedmiotowy. Od decyzji Burmistrza D. K. P. i M. P. złożyli odwołanie do Wojewody D., który decyzją z dnia 28 września 2001 r. (Nr [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykreślenia z urzędu spółki cywilnej A, uchylił natomiast w części dotyczącej daty wykreślenia podmiotu gospodarczego i orzekł o wykreśleniu spółki z dniem 31 marca 2001 r. Na skutek złożonej skargi przez K. P. i M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2004 r. (3 II SA/Wr 2915/01) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody D. uznając, że wydał ją niewłaściwy organ, albowiem na mocy przepisów dotyczących właściwości organów odwołanie od decyzji powinno być rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2004 r. Wojewoda D. przekazał sprawę do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., które decyzją z dnia 18 sierpnia 2004 r. (Nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że wynikający z przepisu art. 88 i ustawy Prawo działalności gospodarczej obowiązek wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej tych podmiotów, nie jest bezwzględny co do terminu wydania decyzji o wykreśleniu, ponieważ – stosownie do art. 1a ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym – osoby fizyczne, które do 31 grudnia 2000 r. wykonywały działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych, zostały zobowiązane w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Prawo działalności gospodarczej, do dostosowania formy wykonywania działalności do wymagań ustawy. Z takiego sformułowania wynika, że termin trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Prawo działalności gospodarczej na wspomniane dostosowanie, dotyczy przedsiębiorcy. Przepis ten, będący uregulowaniem przejściowym, oznacza tylko tyle, że przed upływem terminu trzech miesięcy spółka cywilna nie może być wykreślona z ewidencji. Z unormowań art. 2 ust.2 i 3 prawa działalności gospodarczej można było wyprowadzić wniosek, że celem ustawodawcy nie było pozbawienie spółek cywilnych prawa uczestniczenia w obrocie prawnym, lecz niejako zmuszenie tych podmiotów do przyjęcia jednej z wymaganych form prawnych działalności. Orzeczenie o wykreśleniu spółki cywilnej A bez rozpoznania przez organ pierwszej instancji, czy wspólnicy spółki cywilnej dostosowali formę wykonywania działalności do wymogów ustawy, wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa. Z odwołania stron wynikało bowiem, że wspólnicy spółki złożyli w Urzędzie Miejskim w P. wniosek o wpis działalności gospodarczej, co pozwala przyjąć, że spełnili nałożony na nich obowiązek w tym zakresie. Organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, z którego wynika, że K. P. i M. P. po dniu 31 grudnia 2000 r. nie złożyli do Urzędu Miasta P. wniosku o wpis ich jako przedsiębiorstwa – wspólników spółki cywilnej A do ewidencji działalności gospodarczej, zaś M. P. jest wpisany w ewidencji Urzędu Miasta P. pod numerem [...] od 11 czerwca 1991 r. Ponadto oboje byli wpisani do ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta P. pod nr [...] od 19 lipca 1994 r. jako wspólnicy spółki prowadzącej działalność w P. przy ul. K. [...] i w D. przy ul. P. [...], która została zlikwidowana w dniu 23 maja 1996 r. (vide: zaświadczenia o wpisie, decyzja o wykreśleniu wydane przez Urząd Miejski w P.). Pismem z dnia 24 września 2004 r. Urząd Miasta D. wezwał K. P. i M. P. do stawienia się w Urzędzie w celu złożenia wyjaśnień dotyczących wpisu, a pismem z dnia 12 października 2004 r. zawiadomił zainteresowanych o możliwości przejrzenia akt po zakończeniu postępowania dowodowego. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dokonał wykreślenia z urzędu z ewidencji działalności gospodarczej spółki cywilnej A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 22 grudnia 2004 r. (Nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pk1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż stosownie do art. 1a ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, osoby fizyczne, które do dnia 31 grudnia 2000 r. wykonywały działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych, były obowiązane w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Prawo działalności gospodarczej (1 stycznia 2001 r.) dostosować formę wykonywanej działalności do wymagań ustawy. Dostosowanie dotychczasowej formy organizacyjnej spółki cywilnej do nowych wymagań prawnych, o czym mowa w art. 1a ust. 3 ustawy, nie musiało polegać jedynie na wszczęciu postępowania administracyjnego o wpis wspólnika (wspólników) spółki cywilnej do ewidencji działalności gospodarczej jako samodzielnego przedsiębiorcy, ale na przekształceniu spółki cywilnej na przykład w wybraną formę spółki prawa handlowego. Obowiązek wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej tych podmiotów, wynikający z przepisu art. 88 i ustawy Prawo działalności gospodarczej, nie był bezwzględny, ponieważ stosownie do art. 1a ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, osoby fizyczne, które do 31 grudnia 2000 r. wykonywały działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych, zostały zobowiązane w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy Prawo działalności gospodarczej, do dostosowania formy wykonywania działalności do wymagań ustawy. Z dniem 20 sierpnia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), która w art. 4 ust. 1 definiuje przedsiębiorców jako osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonujące we własnym imieniu działalność gospodarczą. W katalogu tym nie mieszczą się spółki cywilne, które utraciły przymiot przedsiębiorcy mocą ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, zaś obowiązek ich wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez gminy wynikał z przepisu art. 88i tej ustawy. Przepis ten, jak i ustawa z dnia 19 listopada 1999 r., zostały uchylone z dniem wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, za wyjątkiem art. 53-56, które tracą moc z dniem 31 grudnia 2004 r. oraz art. 7-7i, które tracą moc z dniem 31 grudnia 2005 r. Zgodnie z art. 7f, organ ewidencyjny może wykreślić z urzędu wpis zawierający dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Kolegium i organu pierwszej instancji taka sprzeczność zapisów w ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy istnieje. W ewidencji bowiem znajduje się podmiot – spółka cywilna, która na mocy przepisów obecnej i poprzedniej ustawy nie była przedsiębiorcą, a więc nie powinna się w nim znajdować. Postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji wykazało, że K. P. i M. P. nie złożyli w przypisanym terminie wniosku o wpisanie ich do ewidencji działalności gospodarczej jako wspólników spółki cywilnej A zarówno w Urzędzie w P. jak i w D., co wynikało z przepisu art. 1a ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie potwierdziły się zatem wcześniej zgłaszane przez strony zarzuty dotyczące nie uwzględnienia tej okoliczności przez organ pierwszej instancji, a co wymagało wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Biorąc wskazane okoliczności Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. P. i M. P. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa (art. 156 k.p.a.) oraz interesu stron. Skarżący twierdzą, że "w toku postępowania dopuszczono się szeregu przestępstw co Burmistrzowi Miasta oraz Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu jest wiadomo z urzędu, jednak nie zrobili absolutnie nic aby sprawcy tych przestępstw zostali pociągnięci do odpowiedzialności prawnej lub innej w prawie przewidzianej." Obowiązkiem tych organów było zawiadomienie właściwego organu o popełnieniu przestępstwa oraz zabezpieczenie wszelkich dowodów przez organ ścigania. Skarżący podtrzymują twierdzenie, że w odpowiednim terminie złożyli stosowne wnioski i wypełnili obowiązek dostosowania formy wykonywanej działalności do wymogów ustawy. Odpowiedni wniosek został złożony w Urzędzie Miasta P. (w ewidencji działalności gospodarczej), jednakże niewiadomo z jakich przyczyn nie został on przekazany organowi właściwemu. Ponadto – jak wydaje się skarżącym – "to postępowanie należy do Sądów powszechnych z uwagi na charakter sprawy to właśnie Sądy miejscowo właściwe czyli obręb powiat D. wydały niekorzystne orzeczenia, które zostały oparte na przestępstwach m. in. dopuszczono się zbrodni, mordu, fałszowania dokumentacji, kradzieży. Skoro zatem wszystko zaczęło się w Sądzie Rejonowym i Okręgowym, to uważamy, że przy tym stanie rzeczy winny rozstrzygnąć to właśnie Sądy powszechne." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podkreślając, że "zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem ich merytoryczna zawartość nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sądowa kontrola legalności kwestionowanej przez K. P. i M. P. decyzji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy stwarzał organom administracji publicznej dostateczną podstawę do wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu odnoszącego się do spółki cywilnej A. Z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – wydanego przez Burmistrza D. w dniu 24 czerwca 1999 r. – wynika, że pod numerem [...] zarejestrowano K. P. i M. P., jako wspólników spółki cywilnej A, prowadzącej działalność gospodarczą w D. (pawilon ogólnospożywczy, rolny i przemysłowy, import, eksport, hurt, detal, bar gastronomiczny, parking płatny niestrzeżony). W art. 1a ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 z późn. zm.) postanowiono, że osoby fizyczne, które do dnia 31 grudnia 2000 r. wykonywały działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych, są obowiązane w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 17, poz. 209 z późn. zm.), tj. od 1 stycznia 2001 r., dostosować formę wykonywanej działalności do wymogów tej ustawy. Na podstawie tego przepisu spółki cywilne istniejące (jako przedsiębiorcy) przed dniem 1 stycznia 2001 r. miały po tej dacie obowiązek dostosowania się do wymogów nowego prawa działalności gospodarczej w okresie do 31 marca 2001 r. W tym też okresie zachowywały przejściowo status przedsiębiorcy. Jeżeli jednak adresaci przywołanego unormowania nie wykonali ustawowego obowiązku, organ ewidencyjny – działając na podstawie art. 7f i art. 7g ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) – mógł w drodze decyzji wykreślić z urzędu wpis zawierający dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Mimo wejścia w życie z dniem 21 sierpnia 2001 r. ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) i uchylenia ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, pozostały w mocy do dnia 31 grudnia 2006 r. jej art. 7-7i, dające organom ewidencyjnym podstawę prawną do wydawania m. in. decyzji o wykreśleniu z urzędu wpisu zawierającego dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 66 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. Nr 173, poz. 1808). Organy administracji publicznej niewadliwie ustaliły, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała niezgodność wpisu w ewidencji działalności gospodarczej z rzeczywistym stanem, skoro w ewidencji figurowała, jako przedsiębiorca, spółka cywilna A, która – zarówno według znowelizowanych przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej, jak i pod rządem obowiązującej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – utraciła status przedsiębiorcy w rozumieniu tych unormowań. Ponieważ postępowanie wyjaśniające wykazało, że – wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących – przedsiębiorcy działający w formie spółki cywilnej nie dopełnili wymagań przewidzianych w art. 1a ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, przeto organ ewidencyjny mógł w ustalonym stanie faktycznym zastosować dyspozycję – obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – art. 7f ustawy Prawo działalności gospodarczej. W kontekście dokonanej przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji nie można podzielić stanowiska K. P. i M. P. o wydaniu tego aktu z naruszeniem art. 156 k.p.a. Skarżący formułują wprawdzie zarzut popełnienia "szeregu przestępstw", wskazując jako jednego ze sprawców Starostwo Powiatowe (co miałoby być wiadome również organom rozpatrującym niniejszą sprawę), jednakże swoje twierdzenia w tym zakresie pozostawiają gołosłowne. W skardze nie skonkretyzowano bowiem zarzucanych czynów karalnych, jak też nie wykazano ich ewentualnego związku z wydanymi w rozpoznawanej sprawie decyzjami. Wobec przewidzianej w art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. kompetencji sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne, niezrozumiała staje się sugestia skarżących, by w niniejszej sprawie właściwe były sądy powszechne mające swą siedzibę w powiecie dzierżoniowskim. Ponieważ wszczęte skargą K. P. i M. P. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia, właściwym w sprawach ewidencji działalności gospodarczej, organom administracji publicznej, zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy – należało orzec, jak w sentencji wyroku.