III SA/Wr 83/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak Sędziowie Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na czynność Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza na rzecz strony skarżącej od Prezydenta Miasta L. [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta L., Z. S. (dalej: wnioskodawca/strona/zainteresowany/skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika, zawnioskował o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie [...] kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości [...] zł (we wniosku podano numery rejestracyjne pojazdów). Wnioskodawca uzasadniał, że w przypadku każdego z pojazdów uiścił za wydanie karty pojazdu kwotę 1.000 zł. Stwierdził, że wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu ostatecznie i jednoznacznie rozstrzygnięto wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U/04, OTK-A 2006/1/3), w którym TK - orzekając o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: u.p.r.d.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) - przesądził, że opłata ta nie powinna przekraczać kwoty 75 zł, obejmując rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty. Prezydent Miasta L. w odpowiedzi na wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] października 2013 r. poinformował skarżącego, że opłaty za karty [...] pojazdów rejestrowanych przez niego w okresie od [...] maja 2002 r. do [...] września 2002 r. były pobierane na podstawie obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. (Dz.U. Nr 18, poz. 177) w sprawie opłat za kartę pojazdu, które nie zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Oznacza to, że opłaty były pobrane na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego wówczas prawa i tym samym organ odmówił wypłacenia żądanej kwoty. Skarżący nie zgodził się z treścią odpowiedzi na swoje żądanie i pismem z dnia [...] października 2013 r. wezwał Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów oraz zwrot kwoty [...] zł odpowiadającej wartości nadpłaconych opłat pojazdów wskazanych we wniosku z dnia [...] września 2013 r. W odpowiedzi na wezwanie, Prezydent Miasta L., w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r. Pełnomocnik strony zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ostatnio wymienione pismo organu, żądając stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznania przez Sąd uprawnienia strony do zwrotu opłat za wydanie [...] kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.). Pełnomocnik wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa, a także o zobowiązanie Prezydenta Miasta L. do przedłożenia wszystkich decyzji o rejestracji pojazdów, które dotyczą dokonanych przez skarżącego płatności w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. Zaskarżonej czynności Prezydenta L. zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zwany dalej k.p.a.), II. Naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. ustawy prawo o ruchu drogowym jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi przywołano ponownie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), w którym stwierdzono, że rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Wskazano ponadto, że Trybunał uznał, iż ustanowiona w rozporządzeniu opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Podniesiono, że jeżeli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że za niekonstytucyjny może być uznany tylko taki akt prawny, który w treści wyroku TK jest wprost wskazany jako niekonstytucyjny. Wobec tego że Trybunał Konstytucyjny nie wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu jest niezgodne z Konstytucją, należy uznać, że w okresie jego obowiązywania, tj. od 10 marca 2002 r. do 21 sierpnia 2003 r. stanowił on jedyną, nigdy nie uznaną za niezgodną z prawem podstawę do pobierania opłat w wysokości wskazanej w tym rozporządzeniu, czyli w przypadku skarżącego, po 1.000 zł za każdą wydaną kartę pojazdu. Podniesiono, że w myśl art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, toteż stosować muszą prawo obowiązujące, a takim było w danej sprawie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. Podkreślono także, że istotny w sporze jest stan niezgodności z prawem wspólnotowym, ale tylko i wyłącznie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu, które obowiązywało w dniu wejścia Polski do Unii Europejskiej, czyli od dnia 1 maja 2004 r. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. Trybunał Sprawiedliwości WE wydanym w sprawie C-134/07, stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Wobec tego, że ETS nie uregulował odrębnie kwestii postępowania z opłatami już wniesionymi, w ocenie organu oznacza to, że skutek orzeczenia rozciąga się na cały okres od chwili, gdy określona regulacja prawna (rozporządzenie z 2003 r.) stała się niezgodna z prawem wspólnotowym, czyli od dnia 1 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) stwierdził, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Sąd wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W kontekście powołanego orzeczenia, Sąd w obecnym składzie podziela to stanowisko, uznając w konsekwencji, że w rozpatrywanej mamy do czynienia z tzw. materialno-techniczną czynnością w zakresie odmowy przez Prezydenta Miasta L. zwrotu nadpłaty za karty pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów, które uiścił w okresie od [...] maja do [...] września 2002 r., w związku z rejestracją w tym okresie [...] pojazdów samochodowych. Prezydent w piśmie z dnia [...] października 2013 r. odmówił zainteresowanemu zwrotu wnioskowanej opłaty. Strona, z zachowaniem 14-dniowego terminu (pismem z [...] października 2013 r.), wezwała Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdów. Wezwany organ podtrzymał swoje pierwotne stanowisko (w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r.), w związku z tym w terminie 30 dni od daty doręczenia tej odpowiedzi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., zainteresowany wniósł skargę do WSA. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżący jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, którego argumentacja powinna być – w jego ocenie – stosowana także do § 1 ust. 2 wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177, powoływane dalej jako "rozporządzenie z 2002 r."). Powstaje więc do wyjaśnienia podstawowa kwestia, czy żądanie strony zgłoszone w opisanych realiach było uzasadnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t.: Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 2003 r.") oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem należy przypomnieć motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał w delegacji. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie uprawnień ustawodawcy przez organ wydający rozporządzenie. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – stanowi daninę publiczną o charakterze podatkowym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, identyczne zarzuty należałoby sformułować w odniesieniu do postanowień § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., w brzmieniu: "§ 1. 1. Za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący, z zastrzeżeniem ust. 2, pobiera opłatę w wysokości 500,00 zł. 2. Za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000,00 zł." Ponieważ kwoty określone w obu ustępach § 1 przewyższają ewidentnie koszty związane z ich wydrukowaniem i dystrybucją, nie znajdując przy tym żadnego uzasadnienia w rzeczywistym znaczeniu kart pojazdu dla jego rejestracji, cytowane przepisy rozporządzenia z 2002 r. również pozostają w sprzeczności z zakresem delegacji wyznaczonym w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i z art. 217 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Tę ostatnią uwagę trzeba również odnieść do § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Należy w związku z tym podkreślić, że – zgodnie z art. 178 Konstytucji RP –sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA Nr 2, poz. 39 oraz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest natomiast podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r. odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie kart pojazdów podjęta została bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.