III SA/Wr 836/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżoną decyzją, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, Kolegium) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy O.(dalej: Wójt Gminy) i nałożyło karę pieniężną na "Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad" (dalej także: GDDKiA, inwestor, strona, skarżąca) za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, oznaczonej ewidencyjnie jako działki gruntu nr [...]i nr [...] (po podziale działki gruntu nr [...]oraz nr [...]) w miejscowości C., bez zezwolenia zarządcy drogi, celem wykonania zjazdu z drogi publicznej dla inwestycji "Rozbudowa drogi ekspresowej [...]na węźle G.wraz z budową kanalizacji teletechnicznej dla Systemu Zarządzania i Monitorowania Ruchem wzdłuż obwodnicy O.", w wysokości [...]zł. Powodem uchylenia było błędne oznaczenie przez Wójta Gminy strony postępowania: "Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział we W., ul. [...],[...]W. (reprezentująca Skarb Państwa)". SKO uznało natomiast za zasadne samo nałożenie kary w podanej wysokości. Stwierdziło, że skarżoną odwołaniem decyzję poprzedziło postępowanie, w którym nie naruszono przepisów procedury administracyjnej i że decyzja ta znajduje podstawy w prawie materialnym. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. - dalej: u.d.p.), przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Podało, że stosownie do definicji legalnej "zjazdu" (art. 4 pkt 8 u.d.p.), jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, że - w myśl art. 29 ust. 3 u.d.p. - w zezwoleniu na przebudowę zjazdu określa się jego parametry techniczne, a także zamieszcza się pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. SKO zauważyło, że przywołane wyżej zezwolenie na przebudowę zjazdu zostało stronie wydane przez zarządcę drogi, tj. Wójta Gminy (decyzja z [...]r.). Organ odwoławczy dowodził, że uzyskanie zezwolenia na przebudowę zjazdu nie wyłącza obowiązku inwestora, którym w sprawie jest GDDKiA, uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 29 ust. 3 pkt 1 u.d.p. Zaznaczył, że informację taką zawiera decyzja w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu (pkt 2 i 3 pouczenia), gdzie wyraźnie poinformowano stronę, że powyższa decyzja nie jest zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót i że przed przystąpieniem do robót należy wystąpić do zarządcy drogi, tj. Wójta Gminy, z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz że za zajęcie pasa drogowego pobrana będzie opłata przewidziana w art. 40 ust. 4 u.d.p. Kolegium wskazało, że - w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyło, że - stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. - zezwolenie zarządcy drogi dotyczy m. in. prowadzenia robót w pasie drogowym. A zatem, dotyczy także robót budowlanych związanych z przebudową zjazdu. Kolegium dodało, że - zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Odnosząc się do istoty sporu, SKO podało, że dotyczy ona legitymacji strony, tj. adresata decyzji. Zaznaczyło, że autor odwołania (GDDKiA) konsekwentnie przyjmuje, że kara powinna zostać nałożona nie na inwestora, lecz na podmiot, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, czyli wykonawcę robót budowlanych. Kolegium wyraziło pogląd, że status strony w postępowaniu w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia prac związanych z wykonaniem zjazdu, należy relatywizować (powiązać) do statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację (przebudowę) tego zjazdu. Inaczej mówiąc, stroną w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary będzie ten, komu przepisy przyznają legitymację w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Kolegium stwierdziło, że to GDDKiA, jako wnioskodawcę i stronę, bezspornie wymienia decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Uznało, że to strona, jako inwestor, miała interes prawny w uzyskaniu spornego zezwolenia, niezależnie od tego, czy roboty budowlane prowadziła (będzie prowadziła w przyszłości) osobiście, czy też posłuży się w tym celu wykonawcą. Wskazało, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że to inwestor ponosi odpowiedzialność za powierzenie wykonania inwestycji innej osobie. Dodało, że odpowiedzialności tej inwestor nie może scedować na wykonawcę w drodze porozumienia. Zarzut dotyczący błędnego skierowania decyzji do strony, nie zaś do wykonawcy robót, SKO uznało zatem za bezzasadny. Dalej, Kolegium wskazało na faktyczno-prawne kompetencje Wójta Gminy, jako zarządcy wymienionych na wstępie odcinków drogi gminnej, do wydania skarżonej odwołaniem decyzji (m.in. na art. 10 ust. 5 u.d.p.). SKO podało, że w sprawie niewątpliwie zaistniał fakt samowolnego zajęcia pasa drogowego przez określony podmiot na "cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg". Wyłożyło, że w/w cele nie dotyczą każdej drogi, lecz tej konkretnej drogi, w związku z którą następuje zajęcie pasa drogowego. Uznało, że realizacja prac przez innego zarządcę drogi, w związku z zamierzeniem budowlanym mającym związek z utrzymaniem i ochroną drogi krajowej, nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, a tym samym ponoszenia konsekwencji administracyjnych w przypadku jego braku. Organ II instancji wskazał, że w sprawie prawidłowo (ze szczególną starannością i z poszanowaniem zasad postępowania dowodowego) ustalono zarówno powierzchnię samowolnie zajętego pasa drogowego ([...] m2), jak i liczbę dni tego zajęcia, tj. czynniki mające bezpośredni wpływ na wysokość kary. Podał, że obmiarów dokonał biegły geodeta i że wyniki tych obmiarów odzwierciedlono na czytelnym podkładzie mapowym. Przyjął, że okres stwierdzonego zajęcia pasa drogowego trwał od [...] sierpnia do [...]listopada 2015 r. ([...] dni) i że okoliczność ta została odzwierciedlona - znajdującymi się w aktach sprawy - protokołami oraz notatkami służbowymi, które wykonali pracownicy zarządcy drogi. Podniósł, że nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym argumentacja strony, że w trakcie procesu inwestycyjnego - pomiędzy [...] sierpnia i [...] listopada 2015 r. - zaistniały przerwy w pracach budowlanych. Dodał, że stawkę opłaty ([...]zł za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego) ustalono na podstawie stosownej uchwały Rady Gminy O.. SKO dokonało także obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, wskazując na prawidłowość wyliczeń organu I instancji. Kolegium uznało, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący braku zastosowania w sprawie art. 22 ust. 2 u.d.p., gdyż strona nie zawarła z zarządem drogi gminnej umowy, o której mowa w tym przepisie. Końcowo organ ocenił, że w sprawie zrealizowano zasady procesowe, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.), w tym wynikające z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 tej ustawy. W kwestii nieprecyzyjnego oznaczenia adresata decyzji, tj. "Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział we W.", zamiast prawidłowo "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad", SKO stwierdziło, że zaistniałej sytuacji nie można utożsamiać, jak chce tego strona, z wydaniem decyzji "na niewłaściwy podmiot". Powyższe uchybienie SKO uznało zatem jako niekwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, które powinno zostać sanowane poprzez wydanie decyzji merytorycznej, w której prawidłowo zostanie oznaczona strona, tzn. podmiot obciążony obowiązkiem uiszczenia kary administracyjnej. W skardze, strona zaskarżyła decyzję SKO w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. nieważność zaskarżonej decyzji, jako że została ona skierowana do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie; 2) art. 29a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 12 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestor (GDDKiA), a nie wykonawca (StarCorp S.A.), jest legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 3) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, będących podstawą ustalenia wysokości kary pieniężnej, polegających na przyjęciu, że w okresie od [...] sierpnia do [...] listopada 2015 r., a więc przez okres [...]dni, doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej (działka nr [...],[...]/po podziale działki nr [...],[...], w miejscowości C., o powierzchni [...] m2), bez zezwolenia zarządcy drogi w celu budowy zjazdu; 4) art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W., a nie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jest inwestorem przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji również na nią należy nałożyć ewentualną karę pieniężną. Wskazując i zarzucając powyższe, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku, gdyby Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenie nieważności decyzji, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona zawnioskowała także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona uzasadniła swoje stanowisko. Na poparcie swoich racji odnośnie zarzutu z pkt 1 skargi, przywołała liczne tezy z wyroków sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej cofnął zarzut sformułowany w pkt 4 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Co więcej, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (stosownie do art. 135 u.p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta (podobnie poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) nie znajduje bowiem podstaw w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Sporna w sprawie pozostaje przede wszystkim kwestia oznaczenia strony (adresata) decyzji. To zaś wymaga pierwotnie ustalenia, czy karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego należy nałożyć na inwestora, który uzyskał od zarządcy drogi zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej, czy też na wykonawcę, któremu inwestor powierzył wykonanie tego zjazdu i który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w myśl którego, karze administracyjnej podlega zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę tę wymierza zarządca drogi, a jej istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też okoliczności faktyczne, które uzasadniać mają wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.w wyroku z [...]r., II SA/Sz 993/14, dostępny: CBOSA, którego tezy i twierdzenia, przyjmując je za własne, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wielokrotnie powoła niżej, jako szczególnie trafne). Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...]r., II GSK 778/13, dostępny: CBOSA). Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (prowadzenie robót w pasie drogowym), może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie, w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Jeżeli to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, inwestor nie występował bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca (tak: NSA w powołanym już wyroku). Idąc tą drogą można przyjąć, że - w pewnych okolicznościach - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany, jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz aby wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawach kar za zajęcie pasa drogowego winno zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy, bez przypisywania odpowiedzialności administracyjnej automatycznie podmiotowi, który - zdaniem organów - winien był wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gdyż konstruowanie takiego "domniemania" w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego nie ma dostatecznych podstaw prawnych. Obowiązkiem organów jest bowiem najpierw ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia drogowego a dopiero później - gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 u.d.p. - zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy. Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej (zob.: wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, wyroki dostępne: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych, nie wynika, kto w okresie od [...] sierpnia do [...] listopada ([...]dni) zajął faktycznie pas drogowy drogi gminnej (firma "A" S.A. wskazała tylko na termin [...] listopada 2015 r.). Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji dowodzi, że - według organów - skoro to strona, jako inwestor, uzyskała zezwolenie na lokalizację zjazdu, zgodnie z art. 29 u.d.p., to automatycznie winna ona uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego a co za tym idzie ponosić odpowiedzialność za zajęcie tego pasa bez zezwolenia. Tego stanowiska Sąd nie podziela, z powodów j/w. Sąd stwierdza, że takie postawienie sprawy jest niewystarczające do przyjęcia, że to strona dokonała faktycznego zajęcia pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga analizy okoliczności sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego inwestora (stronę) z wykonawcą, który realizował inwestycję dotyczącą spornego zjazdu. W tym zakresie organy nie przeprowadziły postępowania dowodowo-wyjaśniającego, a co będą zobowiązane uczynić przy ponownym prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, sposób przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego, jak też zastosowana na potrzeby niniejszego postępowania wykładnia przepisów u.d.p., skutkowały naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć (miało) wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 136 K.p.a., jak też naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zasadne zatem okazały się podniesione w tym zakresie zarzuty skargi, jak również zarzut naruszenia art. 28 K.p.a., skoro nie ustalono, kto powinien ponosić odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego. Ocenę pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał natomiast za przedwczesną. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II) znajduje podstawy w art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. Rzeczą organów orzekających przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinno być zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, kto i w jakim okresie faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, tak, aby doprowadzić do bezspornego ustalenia, że skarżący faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji jest podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. W razie stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki do nałożenia ww. kary pieniężnej, organy zobowiązane będą ponadto do przywołania materiału dowodowego dotyczącego elementów rzutujących na jej wysokość (m.in. powierzchni zajętego pasa drogowego i liczby dni tego zajęcia).