III SA/Wr 838/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Borońska sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant: referent Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr dec. [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżoną decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania A.P. (dalej: strona, skarżąca), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.(dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia [...] r. (nr [...]), odmawiającą przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.) i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm. - dalej: ustawa o ARiMR). Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014. Jej gospodarstwo rolne zostało wytypowane do kontroli na miejscu, którą - metodą FOTO - przeprowadzono w dniach [...]sierpnia 2014 r. (lustracja w terenie). W dniu [...] września 2014 r. dokonano, w ramach kontroli administracyjnej, pomiaru na ortofotomapie. W wyniku ww. kontroli ustalono, co następuje: 1) dla działki rolnej A, deklarowanej na 43,80 ha, stwierdzono areał 35,18 ha - kod DR13+; na działkę nałożono kod DR50, tj. granice uprawy wykraczają poza granice zadeklarowanej działki referencyjnej, co może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej; kod DR52, tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; kod DR49, tj. do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego; kod DR53, tj. stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania; 2) dla działki rolnej D, deklarowanej na 1,59 ha, stwierdzono areał 1,49 ha - kod DR13+; kod DR50, tj. granice uprawy wykraczają poza granice zadeklarowanej działki referencyjnej, co może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej; kod DR53, tj. stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Kopię raportu z czynności kontrolnych przekazano stronie. W zastrzeżeniach, strona nie zgodziła się z ustaloną w raporcie powierzchnią. W odpowiedzi, Kierownik BP ARiMR podtrzymał wyniki kontroli. Ww. ustalenia i rozstrzygnięcia znalazły potwierdzenie w powołanej na wstępie decyzji Kierownika BP ARiMR, odmawiającej stronie przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2014, ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do objęcia płatnościami. W uzasadnieniu podano, że powierzchnia deklarowana we wniosku wyniosła - łącznie - 46,89 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i administracyjnej 37,92 ha. Wskazano, że powyższe było następstwem wykazania - w kontroli na miejscu metodą FOTO - nieprawidłowości w wielkości powierzchni działek deklarowanych we wniosku i zastosowaniem kodu DR50. W uzasadnieniu przedstawiono tabelaryczne zestawienie działek z przyjętymi kodami nieprawidłowości (dla każdej, odnośnie której stwierdzono błędy, opisano wielkość powierzchni ustalonej w kontroli na miejscu, jak i areał podany w systemie GIS). Płatności odmówiono w związku ze stwierdzoną różnicą między powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do płatności, wynoszącą 23,6551%, na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L.2011. 25.8 - dalej: rozporządzenie nr 65/2011), który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% nie przyznaje się pomocy w danym roku. W odwołaniu, strona zakwestionowała pomiar działki rolnej A. Podniosła, że na działce tej znajdują się drzewa i krzewy ale nie jest to przesłanka do pozbawienia jej pomocy finansowej. Stwierdziła, że zdjęcia z kontroli uwidaczniają niewielkie - wybrane na tej działce - punkty i nie przedstawiają całej powierzchni wykluczonej z płatności. Wskazała, że kontrolę na miejscu przeprowadzono nieprawidłowo. Dodała, że - w strefie Natura 2000, podczas pobytu ptactwa, w okresie jesiennym - przeprowadza koszenie dookoła drzew i krzewów. Podkreśliła, że działka znajduje się z strefie Natura 2000 i nie jest - według niej - możliwe usunięcie wszystkich drzew. Kierownik BP ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, skarżoną decyzją, Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Uzasadniając - pierwotnie - przedstawił ramy prawne sprawy. Przywołał treść i wyłożył przepisy: 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm. - dalej: rozporządzenie ONW), tj. m.in. § 2, § 3; 2) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr 316, str. 65 - dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), tj. m.in. art. 6, art. 12 ust. 1 lit. d) i ust. 3, art. 26 ust. 1, art. 32, art. 35, art. 58; 3) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 73/2009), tj. m.in. art. 17, art. 20; 4) ww. rozporządzenia nr 65/2011, tj. m.in. art. 11 ust. 1-2, art. 16 ust. 5. Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, Dyrektor OR ARiMR uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż - wyrażone w skarżonej odwołaniem decyzji - rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR w sprawie odmowy przyznania stronie płatności ONW jest zgodne z prawem, a - przedstawione w odwołaniu - argumenty strony są niezasadne. Dyrektor OR ARiMR zastrzegł, że spór sprowadza się zasadniczo do oceny prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń co do kwalifikowalności powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności ONW na 2014 r. Wyjaśnił, że ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania tej płatności przebiegało dwuetapowo, tj. pierwotnie w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której wynikało, że na działkach rolnych A i D inspektorzy zastosowali m.in. kod pokontrolny DR50 (granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku), co może - w konsekwencji - skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Wskazał, że stwierdzenie nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej spowodowało, że organ I instancji oparł się ostatecznie - przy weryfikacji powierzchni - na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Zauważył, że w ramach ww. czynności kontrolnych nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości dla działki rolnej C. Stwierdził, że w przypadku działki A (o deklarowanej powierzchni 43,80 ha) z płatności wykluczono powierzchnię 8,78 ha (powierzchnia stwierdzona 35,02 ha), odnośnie zaś działki D (o powierzchni 1,59 ha) z płatności wykluczono powierzchnię 0,10 ha (powierzchnia stwierdzona 1,49 ha). Podkreślił, że powierzchnię tę ustalono w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS. Wyjaśnił, że: 1) pomiar odległości i powierzchni dokonywany w systemie informatycznym ZSZiK jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub na mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie); 2) ortofotomapa, na podstawie której - w systemie ZSZiK - są wykonywane pomiary ma dwa standardy: ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m; 3) w trakcie wykonywania pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m kw.). Wyłożył, że mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni i że - na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej - jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000, zaś Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1:5000. Dodał, że Agencja posiada również dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności i daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Zaakcentował, że wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane są przez osoby posiadające stosowne uprawienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wystąpienia niekorzystnej dla strony kontroli w odniesieniu do działki rolnej A, Dyrektor OR ARiMR wskazał, iż ortofotomapy, w oparciu o które dokonywane są pomiary, zarówno w ramach systemu LPIS/GIS, jak i przez wykonawców przeprowadzających kontrole metodą FOTO, są na bieżąco aktualizowane i na dzień wydania decyzji w sprawie organ dysponował nowszą wersją ortofotomapy, na podstawie której wyznaczył powierzchnię kwalifikującą się do płatności dla zgłoszonych działek. Dodatkowo, w sprawie, w ramach postępowania odwoławczego, ponownie dokonano oceny ortofotomapy w kontekście wykazanych we wniosku działek rolnych, a następnie przeprowadzono pomiar obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności w odniesieniu do każdej z działek. Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił, że wyliczenia powierzchni dokonuje pracownik w systemie ZSZiK, "zliczając" liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonuje przeliczania na powierzchnię wyrażoną w ha. Podniósł, że dla działki rolnej A, na której zadeklarowano 43,80 ha, stwierdzono areał 35,18 ha i zastosowano kod DR13+. Na działkę nałożono także kod DR50, tj. granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku. Ponadto, stwierdzono teren niekwalifikujący się do płatności (zakrzaczenia, zadrzewienia, samosiejki drzew), znajdujący się w północnej części działki, oznaczony kodem DR52. W związku z użytkowaniem rolniczym obszaru, który dotychczas był oznaczony jako obszar wyłączony z użytkowania dla działki A, zastosowano kod DR53. Poza tym, dla działki A, przyjęto kod DR49, stosowany w przypadku, gdy do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego. Dyrektor OR ARiMR przyjął, że - w związku z powyższym - stwierdzona powierzchnia kwalifikowana do płatności ONW wyniosła na działce rolnej A 35,18 ha. Organ odwoławczy zaakcentował, że ortofotomapa jest precyzyjnym środkiem dowodowym; pozwala jednoznacznie identyfikować mierzone obiekty; pomiar przeprowadzony na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie; ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi. Zaznaczył, że znaczenie ortofotomapy, jako istotnego dowodu w postępowaniu dotyczącym przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wynika z uregulowania art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, dotyczącego systemu identyfikacji działek rolnych, który ustanawiany jest na podstawie map i dokumentów oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym z ortoobrazów lotniczych i satelitarnych. W nawiązaniu do podniesionej w odwołaniu kwestii nieusunięcia ze strefy Natura 2000 wszystkich drzew, Dyrektor OR ARiMR podniósł, że wykluczone powierzchnie na działce A stanowią zwarte skupiska zadrzewień i zakrzaczeń (vide: płyta CD w aktach sprawy) i w związku z tym faktem nie mogły zostać zakwalifikowane do płatności gdyż nie są gruntami rolnymi, na którym prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu rozporządzenia nr 73/2009. Ustosunkowując się do kwestii utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy uwzględnieniu dopuszczalnej liczby 50 szt. drzew na ha, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie norm minimalnych (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm. - dalej: rozporządzenie MRiRW) można uznać, że grunty rolne porośnięte drzewami do 50 szt. na ha są utrzymane zgodnie z normami, pod warunkiem, że występują pojedynczo i nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Zauważył, że - w sprawie - wyłączone z pomiaru skupiska drzew stanowiły zwarte obszary. Nie były to zatem pojedynczo występujące drzewa, które nie wpłynęły - na obszarze występowania - na możliwość prowadzenia działalności rolniczej. Organ podał, że pojedyncze drzewa zostały włączone do pomiaru. Dyrektor OR ARiMR podsumował, że skarżona odwołaniem decyzja Kierownika BP ARiMR nie narusza przepisów prawa. Uznał, że ustalona w trakcie czynności kontrolnych rzeczywista i uprawniająca do płatności ONW powierzchnia działek rolnych wynosi 37,92 ha, a nie jak deklarowano 46,89 ha. Postawił tezę, że - w konsekwencji - zasadnie odmówiono stronie przyznania płatności ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do objęcia płatnością ONW. Uwzględniając sposób prowadzenia postępowania oraz zastosowanie przepisów prawa, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że objęta odwołaniem decyzja zasługuje na utrzymanie w mocy ponieważ rozstrzyga o uprawnieniu strony w sposób prawidłowy. W skardze na decyzję Dyrektora OR ARiMR, zaskarżając tę decyzję w całości, strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w rozdziałach I i II rozporządzenia, mimo że strona złożyła wniosek zgodny ze stanem faktycznym, tzn. w oparciu o mapy i dokumenty otrzymane od ARiMR (PEG na 2014), a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jej winy; ponadto, wskazane we wniosku o płatność na 2014 r. powierzchnie działek są niemal identyczne z powierzchniami wskazanymi w PEG na 2015 r.; 2. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, w tym - w szczególności - oparcie się na bliżej nieokreślonych danych z systemu LPIS, które różnią się od danych będących podstawą stworzenia PEG oraz nieuzupełnienie kontroli FOTO o dokonanie pomiarów granic, których nie można pomierzyć na ortofotomapie, gdyż były one zbyt małe lub słabo widoczne (np. w cieniu drzew), a w konsekwencji nieuprawnioną odmowę przyznania płatności; ponadto, organy nie wyjaśniły, na podstawie jakich dokumentów dokonano kontroli administracyjnej - z treści skarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie wynika bowiem, na jakich innych danych, niż użyte do stworzenia PEG na rok 2014 i 2015, oparto ustalenia kontroli; 3. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, w tym - w szczególności - oparcie się na bliżej nieokreślonych danych z systemu LPIS, które różnią się od danych będących podstawą stworzenia PEG i nieuzupełnienie kontroli FOTO o dokonanie pomiarów granic, których nie można pomierzyć na ortofotomapie, gdyż były zbyt małe lub słabo widoczne (np. w cieniu drzew), a w konsekwencji nieuprawnioną odmowę przyznania płatności; ponadto, organy nie wyjaśniły, na podstawie jakich dokumentów dokonano kontroli administracyjnej - ze skarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie wynika, na jakich innych danych, niż użyte do stworzenia PEG na rok 2014 i 2015, oparto ustalenia kontroli; 4. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, w tym - w szczególności - oparcie się na zawierającym błędy i nieprawidłowości raporcie z kontroli oraz nieuwzględnienie sporządzonego i przekazanego stronie przez ARiMR - przed złożeniem wniosku o płatność - dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych (PEG), a w konsekwencji nieuprawnione odmówienie płatności; 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, w tym - w szczególności - oparcie się na zawierającym nieprawidłowości i błędy raporcie z kontroli oraz nieuwzględnienie sporządzonego i przekazanego stronie przez ARiMR - przed złożeniem wniosku - dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych (PEG), a w konsekwencji nieuprawnione odmówienie płatności; 6. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym - w szczególności - dotyczących sposobu ustalenia powierzchni działek na podstawie sporządzonego przez ARiMR dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że wniosek o płatności został złożony w oparciu o dokumenty otrzymane od Agencji i strona nie ponosi winy za błędy w nim zawarte; 7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym - w szczególności - dotyczących sposobu ustalenia powierzchni działek na podstawie sporządzonego przez ARiMR dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że wniosek o płatności został złożony w oparciu o dokumenty otrzymane od Agencji i strona nie ponosi winy za błędy w nim zawarte; 8. art. 11 (zasady przekonywania) oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego nie uwzględniono zastrzeżeń strony co do sposobu obliczenia powierzchni działek; 9. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego postępowanie przed organami obu instancji było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnień, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych; 10. art. 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a mianowicie, prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający faktu, że strona działała w zaufaniu do sporządzonego i przekazanego przez ARiMR dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych. Tak stawiając zarzuty, strona wniosła o: 1) uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) dopuszczenie i uwzględnienie dowodów z PEG na rok 2014 i 2015 na okoliczność tego, że wniosek o płatność został złożony w oparciu o otrzymane od ARiMR dokumenty dotyczące kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej (tzw. powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG) oraz na okoliczność tego, że dane użyte podczas kontroli dotyczącej roku 2014 (gdzie ustalono powierzchnię działki A na 35,18 ha) są inne niż dane służące do określenia dla PEG na rok 2015 (gdzie organ wskazał taką samą powierzchnię jak w PEG na 2014, a więc 43,80 ha), wobec czego nieprawdziwe są twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że kontrola została przeprowadzona na podstawie zaktualizowanej ortofotomapy. Strona skarżąca szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Wskazała, że: okoliczności, na których organy oparły swoje decyzje, nie zostały w pełni wyjaśnione; organ odwoławczy, choć był do tego zobligowany, naruszył zasadę dwuinstancyjności, tj. nie przeprowadził własnego postępowania oraz nie dokonał własnych ustaleń faktycznych; ww. organ nie wypowiedział się w kwestii podstawowej, dotyczącej rozbieżności między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną do płatności we wniosku o płatność i w PEG a powierzchnią ustaloną przez organy orzekające w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Nie zgodziła się z tym, że ustalona przez organy obu instancji powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana przez nią we wniosku o płatność. Zarzuciła, że organy nie uwzględniły - wymienionych w skardze - faktów nie wykluczających kwalifikacji obszarów do płatności oraz faktu, że we wniosku oparto się o dane przekazane jej przez ARiMR. Zauważyła, że w przekazanych jej na 2015 r. PEG dla działki A, Agencja wskazała wielkości identyczne jak w PEG na 2014 r., co pokazuje, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że nastąpiła aktualizacja danych w bazie ARiMR, bo gdyby tak było, to zmianie musiałby ulec PEG na rok 2015. Podkreśliła, że organ pominął fakt, że wskazane we wniosku o płatność powierzchnie kwalifikujące się do płatności zostały obliczone po wyłączeniu zadrzewień przekraczających liczbę 50 szt. na hektar. Strona wyraziła pogląd, że stwierdzone przez ARiMR zmniejszenia powierzchni działek są wynikiem wadliwych obliczeń dokonanych podczas kontroli i są niezgodne ze stanem faktycznym. Jej zdaniem, nie można zaakceptować ustaleń dokonanych przez organ w trakcie kontroli na podstawie danych, których pochodzenia organ nie wyjaśnił. Według niej, w sprawie nie wyjaśniono, jaki był cel przeprowadzania dwóch kontroli (metodą FOTO i administracyjnej) i czym one się różniły. Ponadto, organ nie wyjaśnił, dlaczego dane użyte podczas kontroli dotyczącej 2014 r. (gdzie ustalono powierzchnię działki A na 35,18 ha) są inne niż dane służące do określenia dla PEG na 2015 r. (gdzie organ wskazał taką samą powierzchnię jak w PEG na 2014 r., a więc 43,80 ha). W opinii strony, gdyby rzeczywiście podczas kontroli użyto zaktualizowanych map, to takie same mapy byłyby użyte przy sporządzaniu PEG na 2015 r. i wartości PEG na 2015 r. byłyby zbieżne z wynikami kontroli. Skarżąca podniosła, że wniosek o płatność wypełniła zgodnie z przekazanymi przez Agencję danymi PEG i że organ nie był uprawniony do dokonania zmniejszeń w stosunku do powierzchni wskazanej w PEG. Wywiodła, że mając na uwadze pojawiające się wątpliwości dotyczące niezgodności powierzchni referencyjnej działek, organ winien był przeprowadzić wizualizację działek i dokonać pomiarów powierzchni w obecności rolnika (wezwać rolnika do złożenia wyjaśnień i okazania dokumentów), czego w sprawie nie uczyniono. Strona stwierdziła, że organ nie był uprawniony do zastosowania zmniejszeń, gdyż nieprawidłowości nie powstały z winy beneficjenta (powierzchnia PEG, wskazana rolnikowi w karcie informacyjnej dołączanej do wniosku o przyznanie płatności, została zmieniona a rolnik - wypełniając wniosek - zastosował się do wskazanych w karcie informacyjnej wartości). Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie podjął działań mających na celu weryfikację prawdziwości danych ortofotomapy, która, mimo że składa się ze zdjęcia lotniczego lub satelitarnego powierzchni ziemi, to jednak zostaje przetworzona do postaci metrycznej z naniesionymi granicami działek. Jej zdaniem, nie można wykluczyć, że wykorzystane podczas kontroli ortofotomapy nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego lub też zostały odczytane przez pracownika Agencji nieprawidłowo (np. wyłączono obszar zacieniony lub nie uwzględniono nachylenia terenu). Skarżąca wniosła o powtórne dokonanie pomiarów i ich ponowną analizę oraz umożliwienie jej złożenia wyjaśnień. Wyraziła stanowisko, że - zgodnie z wymogami UE - niedopuszczalne jest, aby - w stosunku do tej samej działki - funkcjonowały w Agencji równolegle dwie bazy (PEG i użyta podczas kontroli), z różnymi wielkościami powierzchni. Podkreśliła, że organ - mimo wniesienia zastrzeżeń do raportu z kontroli - nie wyjaśnił, dlaczego odmówił mocy dowodowej dokumentom stworzonym przez ARiMR i stwierdzającym kwalifikowany obszar wyznaczony dla działek ewidencyjnych składających się na gospodarstwo skarżącej (tzw. PEG). Dalej strona wskazała, że - będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności - stan faktyczny został ustalony w oparciu o raport z kontroli, który zawiera liczne błędy, wynikające z wadliwego sposobu przeprowadzenia kontroli i sporządzenia raportu. Podała, że ani w raporcie, ani w decyzjach organów obu instancji, nie określono, w jakim miejscu i w jakim zakresie występuje nieprawidłowość oznaczona kodem DR13+ i DR50, tj. przypadek, gdy granice upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej. Stwierdziła, że beneficjent nie może zweryfikować, w którym miejscu stwierdzona została ta nieprawidłowość. Dodała, że w skarżonej decyzji organ pomylił kody DR52 i DR53 oraz przypisał im niewłaściwe znaczenie. Skarżąca zakwestionowała także prawidłowość dokonanych w kontroli pomiarów. Podała, że z raportu nie wynika, jakimi metodami posługiwali się kontrolerzy (np. jaką posłużyli się ortofotomapą i dlaczego dane te różnią się od danych, na podstawie których sporządzono PEG na 2014 i 2015) i czy dokonano wywiadu terenowego celem ustalenia, które części działek są porośnięte drzewami, a które tylko zacienione, co uniemożliwia ich weryfikację. Stwierdziła, że zastosowane w decyzji pomniejszenia zostały dokonane niezgodnie ze stanem rzeczywistym przez co są krzywdzące dla beneficjenta, który użytkuje działki zgodnie ze złożonym wnioskiem o płatności. Strona podsumowała, że nałożone w decyzji na poszczególne działki sankcje określono w sposób dowolny i niezgodny ze stanem faktycznym oraz że organ nie był uprawniony do nałożenia podanych w decyzji kodów i zastosowania sankcji, a w konsekwencji do odmowy płatności. W związku z licznymi - jej zdaniem - nieprawidłowościami i błędami zawartymi w raporcie kontroli, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia dodatkowej kontroli mającej na celu weryfikację wadliwości protokołu sporządzonego z czynności kontrolnych. W dalszej części uzasadniania skargi, strona zawarła argumentację dotyczącą naruszenia powołanych na wstępie przepisów K.p.a. (dodatkowo art. 10), przepisów ustawy o płatnościach i przepisów art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Podniosła, że nieprawidłowości nie wynikają z jej winy a ewentualny błąd mieści się w ramach definicji "błędu oczywistego" gdyż wniosek o przyznanie płatności został złożony w oparciu o posiadane przez beneficjenta - dotyczące działek - mapy i dokumenty otrzymane od ARiMR. Dodała, że beneficjent nie może ponosić odpowiedzialności za nieprawidłowości występujące w bazie danych organu. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podniesione przez stronę w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Sąd uznał, że w sprawie prawidłowo odmówiono stronie przyznania płatności ONW na rok 2014. Spór koncentruje się wokół oceny prawidłowości poczynionej przez organy rolne kwalifikacji powierzchni działek rolnych, objętych wnioskiem strony o przyznanie płatności ONW na 2014 r. Zauważenia przy tym wymaga, że ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania tej płatności przebiegało dwuetapowo, tj. pierwotnie w gospodarstwie rolnym strony (wnioskodawcy) przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą FOTO (inspekcję terenową), w zakresie kwalifikacji powierzchni, w wyniku której - na działkach rolnych A i D - inspektorzy zastosowali m.in. kod pokontrolny DR50 (granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku), co - w konsekwencji - może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Stwierdzenie ww. nieprawidłowości w kontroli terenowej spowodowało, że organy rolne oparły się ostatecznie - przy weryfikacji powierzchni działek - na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. W sprawie odmówiono przyznania płatności ONW na rok 2014, w związku ze stwierdzoną różnicą między powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do objęcia płatnością, która wyniosła 23,6551%, na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011, który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% nie przyznaje się pomocy w danym roku. Tryb i warunki przyznawania płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu ONW. Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, spełniającemu warunki określone w § 2 rozporządzenia ONW. Według art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Kwestie dotyczące sprawozdań z kontroli prowadzonej na miejscu reguluje art. 32 rozporządzenia. Przepis art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. W myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku, gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich, są one kompatybilne. Państwa członkowskie zapewniają nadto wiarygodny sposób identyfikacji działek, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane z określonymi przez właściwe organy dokumentami umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej. Zgodnie z art. 20 ust. 1-2 rozporządzenia nr 73/2009, państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Stosownie do art. 11 ust. 1-2 rozporządzenia nr 65/2011, wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych z ZSZiK. Aby zapobiec wszelkim nienależnym wypłatom pomocy, kontrole krzyżowe odnoszą się przynajmniej do działek i zwierząt gospodarskich objętych danym środkiem wsparcia. Mając na uwadze powołane przepisy oraz ustalony - zdaniem Sądu, prawidłowo - stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zawarte w decyzjach organów rolnych obu instancji ustalenia oraz rozstrzygnięcia znajdują oparcie w materiale dowodowym i przepisach prawa. Według Sądu, w przypadku działki A (o deklarowanej powierzchni 43,80 ha) z płatności słusznie wykluczono powierzchnię 8,78 ha (powierzchnia stwierdzona 35,02 ha), odnośnie zaś działki D (o powierzchni 1,59 ha) powierzchnię 0,10 ha (powierzchnia stwierdzona 1,49 ha). Podkreślenia wymaga, że ww. powierzchnie ustalono w oparciu o treść cytowanego art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Co więcej, ARiMR, jako organ uprawniony, posiadała dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności i daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego a wszystkie zlecone przez Agencję prace wykonywane były przez osoby posiadające stosowne uprawienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, którym to osobom Agencja udostępniła m.in. aktualne ortofotomapy. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału pokontrolnego wynika m.in., iż: odnośnie działki A ustalono, że: działka rolna A, zadeklarowana na działce referencyjnej nr 337/1, została pomierzona zgodnie z faktycznym użytkowaniem działki w terenie; załączony ślad pomiaru nałożony na granice działek ewidencyjnych i ortofotomapę (w załączeniu szkic) pokazuje, że działka została poprawnie zidentyfikowana; zasięg pomierzonego użytku odpowiada obrazowi ortofotomapy i nie budzi wątpliwości, co do jego wyznaczenia; stwierdzony niedobór powierzchni powstał kosztem wyłączenia obszarów niekwalifikujących się do płatności (zakrzewienia, zakrzaczenia, samosiejki drzew) widocznych w środkowej części działki (fot. 34-800; 34-810; 34-812-814; 84-771-772); teren ten wyłączony był również z powierzchni kwalifikowanej PEG; teren niekwalifikujący się do płatności (zakrzaczenia), znajdujący się w północnej części działki rolnej oznaczony został kodem DR52; dodatkowo dla działki rolnej A zastosowano kod DR50, ponieważ granica uprawy w części północnej, wschodniej oraz południowej wykracza poza granicę deklarowanej działki referencyjnej; w związku z użytkowaniem rolniczym obszaru, który dotychczas oznaczony był jako obszar wyłączony z użytkowania dla działki rolnej A zastosowano kod DR53; dla działki rolnej zastosowano kod DR49 (stosowany w przypadku, gdy do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego); ślad pomiaru nałożony na granice działek ewidencyjnych i ortofotomapę przedstawia zasięg wektoryzowanych upraw oraz wydruk (fot. 34-817; 34-800; 34-810; 34-812-814; 84-771-773; odnośnie działki D ustalono, że: - załączony ślad pomiaru nałożony na granice działki ewidencyjnej i ortofotomapę (w załączeniu szkice) pokazuje, że działka została poprawnie zidentyfikowana; zasięg pomierzonych użytków odpowiada obrazowi ortofotomapy i nie budzi wątpliwości co do ich wyznaczenia; w północnej części działki wyłączono obszar niekwalifikujący się do płatności (zakrzaczenia), w związku z czym zastosowano kod DR52. W tym miejscu Sąd zauważa, że - faktycznie - w uzasadnianiu skarżonej decyzji organ rolny nie dość szczegółowo wskazał położenie terenów niekwalifikujących się do płatności. Niemniej jednak, nie jest to przesłanka do uchylenia decyzji, gdyż jej treść - w powiązaniu z udostępnionym stronie materiałem z kontroli - niewątpliwie obrazuje ustalony w sprawie stan faktyczny. Z materiałów kontroli oraz z treści skarżonej decyzji wynika, że ortofotomapy, w oparciu o które dokonywane były pomiary, zarówno w ramach systemu LPIS/GIS, jak i przez wykonawców przeprowadzających kontrolę metodą FOTO, są na bieżąco aktualizowane i na dzień wydania decyzji w sprawie organ dysponował nowszą wersją ortofotomapy, na podstawie której wyznaczył powierzchnię kwalifikującą się do płatności dla zgłoszonych działek. Dodatkowo, w sprawie, w ramach postępowania odwoławczego, ponownie dokonano oceny ortofotomapy w kontekście wykazanych we wniosku działek rolnych, a następnie przeprowadzono pomiar obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności w odniesieniu do każdej z działek. Dyrektor OR ARiMR wyjaśnił także, że wyliczenia powierzchni dokonał pracownik w systemie ZSZiK, "zliczając" liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonał przeliczania na powierzchnię wyrażoną w ha. Podał, że dla działki rolnej A, na której zadeklarowano 43,80 ha, stwierdzono areał 35,18 ha i zastosowano kod DR13+. Na działkę nałożono także kod DR50, tj. granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku. Nadto, stwierdził teren niekwalifikujący się do płatności (tereny zwartego zakrzaczenia, zadrzewienia, samosiejki drzew), znajdujący się w północnej części działki (oznaczony kodem DR52). W związku z użytkowaniem rolniczym obszaru, który dotychczas był oznaczony jako wyłączony z użytkowania dla działki rolnej A, zastosowano kod DR53. Poza tym, dla działki A, przyjęto kod DR49, stosowany w przypadku, gdy do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego. Dyrektor OR ARiMR przyjął, że - w związku z powyższym - stwierdzona powierzchnia kwalifikowana do płatności ONW wyniosła na działce rolnej A 35,18 ha. Słusznie dowodził organ rolny, że ortofotomapa jest precyzyjnym środkiem dowodowym, który jednoznacznie identyfikuje mierzone obiekty oraz że pomiar przeprowadzony na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie. Prawidłowo także zauważył, że znaczenie ortofotomapy, jako istotnego dowodu w postępowaniu dotyczącym przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wynika z uregulowania art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, dotyczącego systemu identyfikacji działek rolnych, który ustanawiany jest na podstawie map i dokumentów oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym z ortoobrazów lotniczych i satelitarnych. Wbrew zarzutom skargi, Dyrektor OR ARiMR podał w decyzji, że wykluczone powierzchnie na działce A stanowią zwarte skupiska zadrzewień i zakrzaczeń (vide: płyta CD w aktach sprawy) i w związku z tym faktem nie mogły zostać zakwalifikowane do płatności gdyż nie są gruntami rolnymi, na którym prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 73/2009 (działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska). Organ ustosunkował się również do kwestii utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy uwzględnieniu dopuszczalnej liczby 50 szt. drzew na ha. Wyjaśnił mianowicie, że zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW można uznać, że grunty rolne porośnięte drzewami do 50 szt. na ha są utrzymane zgodnie z normami, pod warunkiem, że występują pojedynczo i nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Zauważył, że - w sprawie - wyłączone z pomiaru skupiska drzew stanowiły zwarte obszary. Nie były to zatem pojedynczo występujące drzewa, które nie wpłynęły - na obszarze występowania - na możliwość prowadzenia działalności rolniczej. Sąd wskazuje, że powyższe twierdzenia znajdują oparcie w materiale kontroli, w tym materiale zdjęciowym sporządzonym w kontroli na miejscu (vide: znajdująca się w aktach administracyjnych płyta CD). Dodać trzeba, że pojedyncze drzewa zostały włączone przez inspektorów do pomiaru. Zatem, słusznie przyjął Dyrektor OR ARiMR, że ustalona w trakcie czynności kontrolnych rzeczywista i uprawniająca do płatności powierzchnia wszystkich działek rolnych wynosi 37,92 ha, a nie - jak deklarowano - 46,89 ha. W konsekwencji, zasadnie odmówiono stronie przyznania płatności ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnością, co odpowiada treści art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011. W tym miejscu zauważenia wymaga, że weryfikacja danych dotyczących powierzchni działek rolnych, zadeklarowanych przez producenta rolnego do przyznania płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach lecz czyniona jest m.in. w oparciu o ustalenia kontroli na miejscu, obejmującej ustalenie rzeczywistego obszaru zgłoszonego do płatności. Na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole. W sprawie, kontrola na miejscu odbyła się bez naruszenia zasad przeprowadzania kontroli, określonych w rozporządzeniu nr 1122/2009 i sprowadzała się do oceny zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym, a strona nie wykazała skutecznie, aby w jej trakcie doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Zgodzić należy się z twierdzeniem organu II instancji, że kontrola w gospodarstwie skarżącej przeprowadzona została przez osoby wykwalifikowane, a następnie jej wyniki zatwierdzone zostały przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia. Podkreślić trzeba, że strona nie wykazała, aby było inaczej. Jak słusznie podkreślił WSA w S. w wyroku z [...] lutego 2015 r. (I SA/Sz 1210/14, dostępny: CBOSA), wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie, zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. To samo stanowisko podziela się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., II GSK 806/14, dostępny: jw.). Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG), określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej, stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Zatem, kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów to właśnie ortofotomapa jest podstawowym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Przeprowadzenie u skarżącej kontroli na miejscu mogło prowadzić do skorygowania powierzchni uprawnionych do płatności w związku z okolicznościami, których stwierdzenie jest możliwe tylko w ramach bezpośrednich oględzin, takich jak stwierdzenie np. obszarów wykluczających płatność, czy ustalenie, że faktyczna powierzchnia upraw nie odpowiada deklarowanej. Tego typu rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a deklarowanym we wniosku zostały właśnie ujawnione przez kontrolujących w czasie kontroli na miejscu i skutkowały przypisaniem im odpowiednich kodów błędu oraz pomniejszeniem powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności o 8,88 ha. Co do tych pomniejszeń, skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, które skutecznie podważyłyby ustalenia kontrolujących. Odnosząc się do poszczególnych (kolejnych) zarzutów skargi, Sąd zauważa jn. Niezasadny jest zarzut traktujący o naruszeniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 przez jego niezastosowanie (postawiony w pkt 1 skargi). Przede wszystkim, nie można się zgodzić ze stroną, że skoro sporządzając wniosek opierała się ona na mapach oraz dokumentach otrzymanych od ARiMR (PEG na 2014 r.) i przekazanych jej przed złożeniem wniosku, to należy przyjąć, że złożyła ona wniosek zgodny ze stanem faktycznym a ewentualne nieprawidłowości nie są konsekwencją jej winy, co nakazuje odstąpienie, na zasadzie wyjątku z art. 73 ust. 1 rozporządzenia, od stosowanie wobec niej zmniejszeń (wykluczeń). Sąd stwierdza, że prowadzący kontrolę organ nie był związany ww. dokumentami i był uprawniony do weryfikacji wniosku o przyznanie wnioskowanej przez stronę płatności (patrz także: wcześniejsze uwagi traktujące o istocie kontroli). Dowody (dokumenty i mapy), na które powołuje się strona, mają bowiem charakter orientacyjny i pomocniczy. Ich pobranie od Agencji nie zwalnia natomiast rolnika z obowiązku samodzielnego ustalenia i wskazania prawidłowych powierzchni kwalifikowanych do wnioskowanej płatności. To rolnik bowiem ostatecznie odpowiada zarówno za faktyczny stan i obszar upraw, jak i ich prawidłowe wykazanie we wniosku. Podobnie, nie stanowi przesądzającego argumentu fakt, że w kolejnym roku - przy ustalaniu należnej rolnikowi płatności - organ przyjął inną powierzchnię kwalifikowalną do płatności, niż obecnie. Takie różnice mogą bowiem wynikać ze zmian stanu faktycznego na przestrzeni kolejnych lat. Chybione są zarzuty naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach (zarzuty postawione w pkt 2, 4 i 6 skargi). Sąd stwierdza, że ustawa o płatnościach nie ma zastosowania do płatności ONW. Tryb i warunki przyznawania płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu ONW, wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. poz. 427 ze zm. - dalej: ustawa ONW). Sąd zauważa, że odpowiednik art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach stanowi przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW. Sąd oceni zatem zarzuty skargi w kontekście właściwych przepisów, uznając, że reprezentujący stronę - profesjonalny pełnomocnik - dopuścił się oczywistej pomyłki (z doświadczenia Sądu wynika bowiem, że ww. nieprawidłowość jest zjawiskiem dość częstym). Nie stwierdził Sąd zatem naruszenia w sprawie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, który to przepis nakazuje organowi w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Otóż, z treści skarżonej decyzji wynika, że ustaleń dotyczących powierzchni gruntów dokonano w oparciu o system LPIS/GIS, bazując na najnowszej ortofotomapie (posiadając informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualizacji oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego/satelitarnego). Szczegółowo zaprezentowano także sposób dokonania wyliczeń (str. 5-6 skarżonej decyzji). Nie jest zatem tak, jak twierdzi strona, że organy rolne oparły się na bliżej nieokreślonych danych i dokonały błędnych pomiarów granic działek. W tym miejscu, w kontekście omawianego zarzutu, zauważenia wymaga, że strona, mimo że to na niej spoczywał ciężar dowodu (o czym niżej), nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego, że w sprawie dokonano błędnych pomiarów na ortofotomapie (np. ze względu na występujące zaciemnienia), formułując tylko gołosłowne twierdzenia i zarzuty odwołujące się do (mających charakter pomocniczo-informacyjny) map i dokumentów otrzymanych od ARiMR (PEG na 2014 r.), bez ich konfrontacji ze stwierdzonym podczas kontroli na miejscu metodą FOTO (lustracja w terenie) i kontroli administracyjnej stanem faktycznym. Zdaniem Sądu, w opisanej sytuacji, nie sposób jest uznać, że strona złożyła wniosek o płatność zgodny ze stanem faktycznym a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jej winy. W opinii Sądu, strona zbyt dużą wagę, jako do przesądzających, przywiązuje do ww. dokumentów pobranych z Agencji, bez ich "przełożenia" na jej konkretną sytuację. Przyjęcie, że oparcie treści wniosku o płatności na danych pozyskanych wcześniej od Agencji uniemożliwia weryfikację takich danych jest nie do przyjęcia i podważa sens kontroli, do której powołane na wstępie przepisy unijne przywiązują tak dużą wagę. Pomniejszenie przez organ w niniejszej sprawie powierzchni uprawiającej do otrzymania w 2014 r. płatności jest konsekwencją łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile kontrola w terenie pozwalała na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwiała ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS umożliwiały nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne, co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na ustalenie, czy faktyczne powierzchnie upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku, która to niezgodność uprawnia do zastosowania właśnie kodu błędu DR50. Treść skarżonej decyzji potwierdza, że organ administracji rozpatrzył cały - mający wpływ na wynik sprawy - materiał dowodowy, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione w obu - dających zbieżny wynik - kontrolach, tj. kontroli przeprowadzonej metodą FOTO (lustracja w terenie) i kontroli administracyjnej. Powyższego nie zmienia, w sposób rzutujący na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, brak odniesienia się w decyzji - wprost - do tego, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie pokrywają się ze stanem wynikającym z dokumentów pobranych przez stronę z Agencji, mających tylko charakter pomocniczo-informacyjny, co przesądzono wyżej. Nie sposób jest podzielić zarzutu naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w znaczeniu podanym w skardze (zarzut zawarty w pkt 3, 5 i 7 skargi). W tym miejscu Sąd pragnie odwołać się do wcześniejszej argumentacji, nie widząc konieczności jej powielania (uzasadnienie zarzutu stanowi bowiem powtórzenie argumentacji przedstawionej do ocenionych już wcześniej zarzutów). Niezależnie, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie naruszono zasadę informowania (art. 9 K.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie zrealizowano zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Organy rolne bowiem, powołując się na konkretne ustalenia i przepisy prawa, niewątpliwie i przekonująco wykazały, dlaczego wnioskowana płatność nie może być stronie przyznana. Sąd zauważa, że w sprawach dotyczących spornych płatności stosuje się przepisy K.p.a., o ile przepisy ustawy o ONW nie stanowią inaczej (art. 21 ust. 1 tej ustawy). W ust. 3 art. 21 ww. ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na stronie (osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne). Skoro tak, to w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie postawić organom administracji zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. (w znaczeniu obowiązku organu co do wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego). Tym bardziej, że organy rolne poczyniły - w oparciu o zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy - ustalenia kwestionujące rzetelność danych z wniosku strony a strona nie przedstawiła skutecznego przeciwdowodu (poza ww. i pozostającymi bez wpływu na wynik sprawy dokumentami pozyskanymi z Agencji). Przy czym, trzeba dodać, że spoczywającego na organie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW) nie można rozszerzać na obowiązek jego zbierania z urzędu. Zdaniem Sądu, w sprawie zrealizowano także zasadę przekonywania, określoną w art. 11 K.p.a. oraz zasady związane z konstrukcją decyzji administracyjnej i jej uzasadnień (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Uzasadnienie prawne skarżonej decyzji zawiera wyczerpujące wskazanie (ich wykładnię) zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Z uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji wyraźnie natomiast wynika, dlatego sprawa została załatwiona tak a nie inaczej (także dlaczego nie przyjęto do płatności zwartych obszarów zadrzewionych i zakrzewionych). Powyższego nie zmienia fakt braku bezpośredniego odniesienia się do - pozostających bez znaczenia dla wyniku sprawy - dokumentów pozyskanych przez stronę z Agencji przed złożeniem wniosku o płatność. Tym samym, chybiony jest zarzut postawiony w pkt 8 skargi. Stronie zapewniono także czynny udział w postępowaniu, realizując w ten sposób zasadę z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy ONW (w jej zmodyfikowanej - w stosunku do K.p.a. - formie). Niekorzystna dla strony ocena ww. zarzutów skargi stanowi o niezasadności zarzutu z pkt 9 skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Przy czym, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie naruszono zasadę szybkości (wnikliwości) postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a. Nie sposób również zarzucić organom sprzeniewierzenie się zasadzie zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), tylko dlatego, że strona działała w zaufaniu do analizowanych już dokumentów pozyskanych z Agencji (zarzut z pkt 10 skargi). Brak jest bowiem podstaw dla przyjęcia, że organ rolny jest związany tymi dokumentami. Naruszenia omawianej zasady nie stanowi poza tym sytuacja, w której rozstrzygnięcie organów odpowiada prawu i jednocześnie stoi w sprzeczności z oczekiwaniami strony. Z powodów podanych wyżej, Sąd nie znalazł także podstaw dla przeprowadzenia dowodów uzupełniających wnioskowanych w skardze (dowodów z PEG na rok 2014 i 2015). W tym zakresie, Sąd skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 106 § 3 u.p.p.s.a. (Sąd "może"). Nie dopatrzył się Sąd naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd zauważa, o czym była już mowa wyżej, że w sprawie - w ramach postępowania odwoławczego - ponownie dokonano oceny kwalifikowalności wykazanych przez stronę we wniosku działek do przyznania płatności. Przy czym, błędnie przyjmuje strona, że ww. zasada nakazuje organowi II instancji powtórne prowadzenie, w jego całokształcie, tym razem "własnego", postępowania i czynienie "własnych" ustaleń. Końcowo, odnosząc się do powołanego przez stronę dowodu z PEG na 2015 r., dowodzącego - zdaniem strony - że nieprawdziwe są twierdzenia zawarte w skarżonej decyzji, jakoby kontrola została przeprowadzona w oparciu o zaktualizowaną ortofotomapę, Sąd stwierdza, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nie mogła być prawidłowość ustaleń dotyczących innego roku. Można tym niemniej zwrócić uwagę, że okoliczności faktyczne skutkujące w kolejnych latach stosowaniem wyłączeń i pomniejszaniem płatności przyznanej w stosunku do deklarowanej powierzchni mogą ulegać zmianie, stąd też niewykluczone są różnice w poszczególnych latach, tak co do samej wielkości powierzchni, jak i przyczyn pomniejszenia areału zaakceptowanego przez organy, jako uprawniający do otrzymania płatności. Z kolei zarzut możliwości pomyłki pracownika przy dokonywaniu sczytania danych z ortofotomapy, nie został przez stronę uzasadniony, mając charakter hipotetyczny. Co się zaś tyczy wątpliwości odnoszących się do konieczności przeprowadzenia po kontroli metodą FOTO (lustracja w terenie) kontroli administracyjnej, Sąd zauważa, o czym była już mowa, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń), tj. powierzchni działki rolnej - co jest możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych, czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza deklarowanymi działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie, co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów. Reasumując, wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony kontroli odzwierciedlają stan rzeczywisty a dokumentacja pokontrolna została sporządzona w sposób zgodny z zasadami kontroli. Skoro, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to nie sposób postawić organom rolnym zarzutu naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy ONW. Z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.