III SA/Wr 84/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego świadczonego przez Gminę Miasto Ś. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego świadczonego przez Gminę Miasto S. zarzucając Radzie Miejskiej w S., domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucając, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 5 w związku z art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 prawo przewozowe (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak przytoczono na poparcie skargi, uzupełnionej pismem procesowym - w podstawie prawnej uchwały Rada Miejska powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 5 ustawy prawo przewozowe w związku z § 2 pkt 1 Porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych w zakresie transportu lokalnego z dnia 22 listopada 2004 r. Zgodnie art. 15 ust. 5 ustawy prawo przewozowe w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy. Użycie w tytule uchwały sformułowania "regulamin przewozu osób i bagażu" wskazuje, iż Rada Miejska w S. przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 5 ustawy prawo przewozowe poprzez zawarcie w zapisach uchwały regulacji nie zawierających przepisów porządkowych. W ocenie organu nadzoru są to zapisy § 1 ust 3, § 4, § 5 oraz § 19-28 określające miedzy innymi: chwilę zawarcia umowy, odpowiedzialność przewodnika za szkody, zasady pobierania opłat oraz kontrole biletów, sposób składania wniosków skarg oraz odwołań. W piśmie z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. oświadczył, iż Gmina Miasto S. jest organizatorem lokalnego transportu zbiorowego. Usługę przewozową wykonuje przewoźnik wyłoniony w drodze przeprowadzonego posterowania przetargowego, Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "S." Sp. z o.o., czyli przewoźnikiem dla którego Rada Miejska w S. określiła w zaskarżonej uchwale regulamin przewozu jest spółka komunalna. W myśl art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) spółka komunalna określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Regulamin oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek. Zgodnie z art. 4 ustawy prawo przewozowe przewoźnik może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy, czyli to przewoźnik (Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "S." Sp. z o.o.) ma upoważnienie do określenia regulamin przewozu. W § 1 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miejska w S. postanowiła: "Regulamin przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego, zwany dalej regulaminem, określa przepisy porządkowe oraz warunki przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego organizowanego i nadzorowanego przez Gminę Miasto S.." W podstawie prawnej uchwały powołano zaś § 2 pkt 1 Porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych w zakresie zbiorowego transportu lokalnego z dnia 22 listopada 2004 r. zawartego pomiędzy: Gminą Miasto S., Gminą S., Gminą Z., Gminą M., zgodnie z którym: uprawnienie do ustalenia cen biletów oraz systemu taryfowego należy do Gminy Miasto S. i ustalone zostanie w oparciu o odpowiednie uchwały Rady Miejskiej w S.. Organ nadzoru dalej wskazał, że na mocy tego porozumienia organ podjął uchwałę, która swym zasięgiem obejmuje obszar działania innych gmin, co stanowi naruszenie prawa. Wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Zresztą z przedmiotowego porozumienia nie wynika aby Rada Miejska w S. była upoważniona do wydania na jego podstawie przepisów porządkowych, o których mowa w art. 15 ust. 5 w zw. z art. 4 ustawy prawo przewozowe. W samym porozumieniu powołano się albowiem jedynie na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), w której ustawodawca na mocy art. 4 pkt 7a w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c określił, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia burmistrza albo prezydenta miasta, któremu powierzono to zadanie na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej w granicach określonych w art. 4 pkt 7a lit. a albo lit. b tj. granice administracyjne miasta albo: miasta i gminy (lit. a), miasta albo miasta i gmin sąsiadujących (lit. b) - jeżeli zawarły porozumienie lub utworzyły związek między gminny w sprawie wspólnej realizacji komunikacji na swoim obszarze. Z przedmiotowego Porozumienia nie można wnioskować, jak zauważył Wojewoda, iż upoważnia on Radę Miasta do uchwalenia regulaminu przewozu w sposób w jaki został on uregulowane przez Radę uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. W art. 15 ust. 5 ustawy prawo przewozowe przypisano organowi stanowiącemu gminy kompetencję do wyznaczenia ogólnych ram w zakresie przewozu osób i rzeczy w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego, nazywanych przez ustawodawcę przepisami porządkowymi, których zakres obowiązywania dotyczy obszaru tej gminy. W odniesieniu do konkretnego przypadku, na tej samej podstawie pozostałe strony porozumienia mają prawną możliwość uregulowania na obszarze działania swoich jednostek przepisów porządkowych w oparciu o art. 15 ust. 5 ustawy prawo przewozowe. W tym miejscu należy ponadto wskazać, iż brak jest ustawowych przeciwwskazań aby w oparciu o art. 13 ustawy gospodarce komunalnej przewoźnik, którym jest Miejskiej Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "S." Sp. z o.o. określił we własnym zakresie, w drodze regulaminu zasady korzystania z usług publicznych oraz obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Zdaniem strony skarżącej, ustawodawca nie zabrania również przewoźnikowi doprecyzowania norm powszechnie obowiązujących uregulowanych w akcie prawa miejscowego. Przepis art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej ma charakter przepisu szczególnego względem art. 4 ustawy Prawo przewozowe, stanowiącego, że przewoźnik może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Choć ustawa Prawo przewozowe przewiduje wydanie regulaminu jako czynność fakultatywną, to jednak jeżeli dany przewoźnik ma status spółki z udziałem jednostki samorządu terytorialnego i świadczy usługi przewozowe kwalifikowane jako usługi użyteczności publicznej, to wówczas, w myśl art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej, ma on bezwzględny obowiązek wydać stosowny regulamin, określający zasady korzystania z usług przewozowych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług (komentarz do art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej [w:] M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Oficyna, 2008 r.). W ocenie organu nadzoru, zgodnie z obowiązującym przepisami regulamin przewozu powinien określić sam przewoźnik, czyli Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "S." Sp. z o.o. Zgodnie z art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej regulamin określający zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego (Gminy Miasto S., Gminy S., Gminy M. i Gminy Z.) po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek. O ile zaś intencją Rady Miejskiej w S. było ustalenie przepisów porządkowych w oparciu o art. 15 ust.5 ustawy prawo przewozowe to była władna uchwalić je wyłącznie dla terenu Gminy Miasta S.. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że w wyniku likwidacji Komunikacyjnego Związku Komunalnego w S. i przekształceń organizacyjno - prawnych polegających na likwidacji jednostki budżetowej i powołaniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, dla zachowania ciągłości funkcjonowania komunikacji zbiorowej na terenie gmin w dniu 22 listopada 2004 r. zostało zawarte porozumienie międzygminne. Zdaniem strony przeciwnej przywołanym porozumieniem na podstawie uchwały Rady Miejskiej w S. Prezydent Miasta ma prawo wprowadzania regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego. Regulamin ten obowiązuje bowiem w autobusach lokalnego transportu zbiorowego wykonywanego na terenie wszystkich gmin, a nie wyłącznie w obrębie jednej z gmin. Trudno bowiem aby w obrębie każdej z gmin funkcjonowały odrębne regulaminy uchwalone przez każdą z gmin oddzielnie. W przekonaniu gminy, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, terytorialny zasięg działania aktów prawa miejscowego może obejmować w takim przypadku zarówno cały obszar wszystkich jednostek samorządowych objętych porozumieniem jak i jego część (Komentarz do art. 40, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 01.142.1591), [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska - Pawie, J. Jogoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Marzysz, T.Moll, A. Wierzbicka, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010). Strona przeciwna nie podzieliła następnie interpretacji regulaminu i przepisów porządkowych dokonanych przez organ nadzoru. Regulamin jest bowiem nie tylko zbiorem przepisów porządkowych, ale również obowiązków, nakazów, zakazów, porządkujących sposób działania/postępowania. W piśmie procesowym wskazała na zmianę stanu prawnego od marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał etc. W ocenie Sądu skargę Wojewody D. należało uwzględnić, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 40 ust. 1, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na tle przytoczonych regulacji, w judykaturze i doktrynie generalnie podkreśla się konieczność oparcia aktu prawa miejscowego na ustawowej podstawie prawnej do jego wydania. Musi ona istnieć w dacie podjęcia aktu prawa miejscowego by uznać jego ważność. Akt prawa miejscowego wydany bez istniejącej ku temu podstawy w przepisie rangi ustawowej lub z przekroczeniem ram takiej delegacji jest nieważny i nie może nastąpić jego konwalidacja poprzez zmianę stanu prawnego i późniejsze zaistnienie w obrocie prawnym przepisu, na mocy którego możliwe byłoby podjęcie danej uchwały przez radę gminy. Zarzut zatem strony przeciwnej podniesiony w piśmie procesowym, uzupełniającym odpowiedź na skargę, iż doszło do zmiany przepisu art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (j.t.Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601 ze zm.) i w aktualnym stanie prawnym nie tylko przewoźnik, lecz i organizator transportu zbiorowego, czyli gmina, może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy – nie mógł być odnieść skutku przy ocenie zaskarżonej uchwały. Jej legalność podlega badaniu według stanu prawnego z daty podjęcia. W chwili uchwalenia zaskarżonego aktu obowiązujący w ówczesnym brzmieniu przepis ustawy Prawo przewozowe w przywołanym jako podstawa prawna uchwały artykule 15 ust.5 przewidywał, że w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy. Jak zasadnie zarzucił organ nadzoru, na mocy tego przepisu Rada była upoważniona jedynie do wprowadzenia regulacji prawnych o charakterze przepisów porządkowych, nie zaś do ustanowienia regulaminu określającego warunki przewozu osób i rzeczy, a taki walor mają niewątpliwie postanowienia § 1 ust 3, § 4, § 5 oraz § 19-28 dotyczące określenia chwili zawarcia umowy, odpowiedzialności przewodnika za szkody, zasad pobierania opłat, kontroli biletów, sposobu składania wniosków skarg oraz odwołań. Stosownie do treści art. 4 (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), przewoźnik może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Cytowany przepis pozostawał w korespondencji z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), zgodnie z którym spółka komunalna określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Regulamin oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek (ust.2). Tym samym, kompetencje do ustalenia norm regulaminowych posiadał przewoźnik, a nie gmina. Bezsprzecznie uznać więc należy, że Rada przekroczyła delegację ustawową a skoro na terenie gminy (i pozostałych gmin objętych Porozumieniem) funkcje przewoźnika pełni Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "S." Sp. z o.o., działające jako spółka komunalna – to ono miało po myśli powołanego art. 4 uprawnienie do określenia regulaminu a nawet taki obowiązek, co wynika wprost z treści art. 13 ust.1 ustawy o gospodarce komunalnej, jak słusznie wywiódł organ nadzoru. Według art. 74 ust. 1 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania (ust.2). W ocenie Sądu jednak, powierzenie w drodze porozumienia międzygminnego zadań do wykonania, w tym w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, przewidzianego jako zadanie własne po myśli art. 7 ust.1 pkt 4 u.s.g. nie oznacza możliwości przekazania kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w tej mierze przez inną gminę. Wyklucza to przede wszystkim brzmienie cytowanego na wstępie przepisu art. 94 Konstytucji RP, z którego a contrario należy wywieść brak podstaw prawnych do tego by właściwy organ gminy swoje uprawnienia do stanowienia prawa lokalnego na własnym obszarze działania mógł przekazywać organom innej gminy. Na tle tej konstytucyjnej normy prawnej organ gminy może stanowić prawo, lecz tylko na obszarze działania tego organu. Analogicznie sprzeciwia się temu treść normatywna art. 40 ust.1 u.s.g., wobec którego przepis art. 74 u.s.g. nie ma charakteru lex specialis. A zatem, jakkolwiek w art. 74 u.s.g. jest mowa o przejęciu praw i obowiązków związanych z powierzonymi zadaniami, jednakże temu pojęciu, zdaniem Sądu, nie można przypisywać szerokiego zakresu, obejmującego także prawo do ustanawiania - w imieniu pozostałych gmin zawierających porozumienie – aktów normatywnych o charakterze generalnym, w tym przepisów porządkowych, na ich terenie. Objęcie zatem przez Radę Miejską w S. postanowieniami zaskarżonej uchwały obszaru działania innych gmin – mimo powołania się na zawarte w trybie art., 74 u.s.g. porozumienie międzygminne, nie znajduje umocowania w prawie. Z przytoczonych powodów, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.