III SA/Wr 84/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]Rady Powiatu T. z dnia [...] r. w sprawie wyboru Członka Zarządu T. oddala skargę w całości. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr –[...] Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia 2014 roku w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu T. – S. B. Jako podstawę prawną wskazanej wyżej uchwały Nr [...] Rada Powiatu T. wskazała art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445ze zm.) – dalej: u.s.p. oraz uchwałę Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uwzględnienia, podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)- dalej: p.p.s.a., skargi na uchwałę Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T.. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono natomiast, że uchwałą nr Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzono nieważność wyboru Starosty Powiatu T., wobec czego zasadne było także stwierdzenie nieważności wybory Członka Zarządy Powiatu – S. B.. W wyniku badania legalności uchwały Nr [...] Wojewoda D. stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 31 ust. 3 i ust. 4 u.s.p., w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, Rada Powiatu T. bezpodstawnie uznała, że w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. posiada kompetencję nie tylko do stwierdzenia nieważności własnego - zaskarżonego do sądu administracyjnego - aktu, jakim jest uchwała o wyborze Starosty Powiatu T., ale również innych aktów Rady dotyczących wyboru pozostałych Członków Zarządu Powiatu T., które nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. W dalszej części rozstrzygnięcia nadzorczego organ zajął stanowisko, że uprawnienia organu do samokontroli, określone w art. 54 § 3 p.p.s.a. co do zasady nie obejmują prawa do stwierdzenia nieważności własnej uchwały przez radę powiatu, tym bardziej więc prawo to nie przysługuje w stosunku do uchwał, które nie były przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jak podkreślił organ nadzoru, przepisy art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 u.s.p. nie przewidują dla rady powiatu instytucji autokontroli poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu. Zgodnie z tymi przepisami, prawo stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części przysługuje organowi nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały temu organowi, po tym okresie organ nadzoru może tylko wnieść skargę do sądu administracyjnego, po którego stronie leży od tego momentu prawo do stwierdzenia nieważności uchwały. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wyłącznie w kognicji sądu administracyjnego znajduje się stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu powiatowego. Organ nadzoru podkreślił, że w stosunku do środka nadzoru, jakim jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu powiatowego zostały rozbudowane w ustawie o samorządzie powiatowym, reguły postępowania stanowiące lex specialis zarówno wobec ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i p.p.s.a. (art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do spraw, o których mowa w rozdziale 8: Nadzór nad działalnością powiatu, nie stosuje się art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.). Ustalając wzajemny stosunek między ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a ustawą o samorządzie powiatowym należy przyjąć, zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej, że zasadniczo przepisy ustrojowej ustawy o samorządzie powiatowym, jako szczególne, mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004 r., s. 274). Organ nadzorczy, powołując się na wynikającą z art. 7 Konstytucji, zasadę praworządności podkreślił, że kompetencji organów nie można domniemywać, bowiem musza one wynikać z ustawy lub Konstytucji. Z tego względu niedopuszczalne jest przyjęcie celowościowej wykładni rozszerzającej art. 54 § 3 p.p.s.a. w ramach procedury przewidzianej w art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż stanowiłoby to nadużycie prawa. Nie można zaakceptować wnioskowania per analogia legis przyjmując, że skoro rada powiatu ma kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie wyboru organu wykonawczego powiatu tj. posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania o składzie osobowym zarządu powiatu, to "w zakresie swojej właściwości" może również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie wyboru członków organu wykonawczego powiatu, poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. To wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi do tego sądu. Natomiast przepis art. 54 § 3 p.p.s.a nie stanowi normy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie powiatu do stwierdzania nieważności własnych uchwał, alternatywnie wobec prawno-ustrojowego reżimu normatywnego regulującego procedurę nadzoru nad działalnością samorządu powiatowego. Rada oczywiście mogłaby teoretycznie zmienić lub uchylić własną uchwałę, uwzględniając w całości lub w części, zarzuty zawarte w skardze do sądu administracyjnego, jednak nie ma to nic wspólnego z autokontrolą przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że do zmiany lub uchylenia uchwały rady powiatu może dojść do skutku wyłącznie wtedy, gdy podstawa prawna uchwały zmieniającej lub uchylającej jest tożsama z podstawą prawną uchwały pierwotnej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie podstawą prawną do podjęcia uchwały w sprawie wyboru członka zarządu jest art. 27 ust. 3 u.s.p. Stanowi on, że rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Z kolei podstawą prawną do podjęcia uchwały w sprawie odwołania członka zarządu powiatu jest art. 31 ust. 4 i ust. 5 u.s.p., zgodnie z którym odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd powiatu (ust. 4). Rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 5). Tak więc nie istnieje podstawa prawna dla rady powiatu do podjęcia uchwały uchylającej uchwałę w sprawie wyboru członka zarządu powiatu. Jedyną prawną możliwością wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o wyborze członka zarządu jest zatem uchwała w sprawie odwołania członka zarządu lub całego zarządu powiatu, podjęta na podstawie art. 31 ust. 4 lub ust. 5 u.s.p. lub orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność takiego aktu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze (podpisanej przez Starostę M. L.), Powiat T. wniósł o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania, podnosząc, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało podjęte z istotnymnaruszeniem prawa, tj.: 1 - art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sytuacji, gdy nie jest ona sprzeczna z żadnym przepisem prawa oraz rozstrzygniecie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia faktycznego, - błędną wykładnię art. 54 § 3 p.p.s.a., jak również art. 9 ust. 1, art. 31 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p., - naruszenie art. 7, 10 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo nie istnienia przepisów prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały oraz wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trakcie trwającej procedury sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 1266/15, - naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., w szczególności poprzez: zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; oraz wystąpienie do Prokuratury Rejonowej w M. o udostępnienie odpisu opinii biegłego grafologa, wydanej w postępowaniu o sygn. akt: DS. 66/15 oraz przeprowadzenie dowodu z tej opinii na okoliczności wskazane w niniejszej skardze. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie Rada Powiatu T. nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez pełniącego funkcję starostę, który ma sprzeczny interes prawny z interesem rady powiatu wyrażonym w niniejszej uchwale. W tej sytuacji, wskazując na orzecznictwo sadowe podniesiono, że zasada reprezentacji powiatu przez starostę w przedmiotowej sprawie mogła być przełamana i dlatego to Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] listopada 2015 r. jest organem reprezentującym powiat. Wskazano, że Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] listopada 2015 r. podejmując uchwałę w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody oraz Rada Powiatu T., działają na podstawie art. 85 ust. 1 i 3, w związku z art. 80 ust. 2 u.s.p. jako strona, które dotyczy rozstrzygnięcie Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2015 r. Podniesiono, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, a następnie stwierdzenie jej nieważności, nie pozbawia nowo wybranego Zarządu Powiatu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazano, z powołaniem na orzecznictwo, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.s.p, przepisu ust. 1 (dot. wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały) nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Ponadto, przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby w pewnych sytuacjach prowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody rażąco narusza prawo materialne przez błędne stanowisko, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie obowiązuje w omawianej sprawie oraz przez błędną interpretację treści i znaczenia ww. przepisu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, wraz ze stwierdzeniem nieważności wyboru Starosty W. W., Rada Powiatu T., biorąc pod uwagę, że w powiecie nie mogą funkcjonować dwa składy zarządu powiatu, zasadnie i legalnie podjęła uchwałę w sprawie nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Rady Powiatu T. w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu T. pana S. B.. Skarżący uważa, że decyzja Wojewody "obarczona jest nie tylko zarzutem nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa, ale także wadą proceduralną co jest przesłanką wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w mieniu powiatu t. i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych i faktycznych dalszej działalności Starosty W. W. i w konsekwencji zarządu powiatu t. wybranego w dniu [...] grudnia 2014 r., w sposób nieskuteczny, za pomocą przerobionego, nieważnego głosu". Podkreślono, że Rada Powiatu T. w dniu [...] listopada 2015 r., na podstawie opinii biegłego grafologa dołączonej do akt skargi R. A. (zarejestrowanej pod sygnaturą akt III SA/Wr 1266/15), uwzględniła w całości w rozpatrzeniu tej skargi o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., zarzut skarżącego i stwierdziła nieważności wyboru W. W. na Starostę, potwierdzonego uchwałą Rady Powiatu T. nr [...], jako wyboru dokonanego z rażącym naruszeniem prawa, co Wojewoda całkowicie pominął w zaskarżonej decyzji. Wskazano, ze skarżący ten (R. A.) podniósł, że w toku prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w M. postępowania, powołany biegły z zakresu grafologii ustalił, że jedna z kart do głosowania wypełniona podczas wyborów Starosty Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. została sfałszowana, w ten sposób, że doszło do przerobienia głosu: wymazania głosu oddanego na kandydata R. A. i zakreślenia głosu na kandydata W. W.. W kontekście opisanego zdarzenia poniesiono, że gdyby nawet przyjąć, że głosowanie w przedmiocie wyboru Starosty Powiatu T. było ważne, to oddanych ważnie głosów było łącznie[...] , w tym oddano [...] głosów na kandydata R. A. i [...] głosów na kandydata W. W.. Tym samym, wobec równej ilości głosów, Rada Powiatu T. nie dokonała skutecznego wyboru Przewodniczącego Zarządu Powiatu T. . Żaden z kandydatów nie uzyskał bowiem bezwzględnej większości głosów, tj. 11 ważnie oddanych głosów. Podniesiono, że zważywszy na powyżej przedstawione okoliczności, Rada Powiatu T. postanowiła w ramach przysługujących jej uprawnień w zakresie swojej właściwości, uwzględnić przedmiotową skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zaskarżona w niej uchwała została bowiem podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 27 ust. 2 u.s.p. oraz § 10 ust. 1 Statutu Powiatu T. polegającym na stwierdzeniu wyboru Starosty Powiatu T. bezwzględną ilością głosów w sytuacji równej ilości głosów oddanych na każdego z kandydatów. Stwierdzenie w zaskarżonej uchwale - wyboru Starosty Powiatu T. bezwzględną większością głosów - w sytuacji równej liczby głosów oddanych na każdego kandydata - stanowi jasne i niedwuznaczne naruszenie prawa. Wskazano, że Rada Powiatu T. uwzględniła skargę - stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu - w ramach uprawnienia do autokontroli wskazanego w art. 54 § 3 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Na poparcie swojego stanowiska w kwestii interpretacji i dopuszczalności powołania się w niniejszej sprawie na art. 54 § 3 p.p.s.a skarżący powołał się na tezę i uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. II OSK 2377/14. Z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę przedmiotu podkreślono, że regulacja zawarta w art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ, który podjął zaskarżone rozstrzygniecie. Jej celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania), bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Wprawdzie artykuł 54 § 3 p.p.s.a. nie wymienia konkretnie form działania administracji, których zaskarżenie daje możliwość zastosowania instytucji autokontroli. Używa jedynie ogólnego sformułowania "działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". W tym stanie, należy przez to rozumieć, że przedmiotem autokontroli mogą być wszystkie formy działania lub bezczynności administracji publicznej objęte kognicją sądu administracyjnego. W omawianym zakresie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie kolidują ze sobą. Nie ma tutaj konfliktu wymagającego rozstrzygnięcia, która norma ma pierwszeństwo według obowiązujących reguł kolizyjnych. W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że - zgodnie z art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. - organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu w ogóle jest wyłącznie wojewoda albo sąd administracyjny. Z uwagi na odrębność postępowania nadzorczego wobec postępowania sądowoadministracyjnego, z tych przepisów nie można wyprowadzić takiego wniosku. W podsumowaniu tej części uzasadnienie podniesiono, że brak podstaw prawnych do odmówienia radzie powiatu możliwości skorzystania z uprawnienia do autokontroli w sytuacji zaskarżenia wyborów Starosty Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. - uchwały [...] - skoro art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego, a przepisy ustaw nie wprowadzają ograniczeń rady powiatu do stwierdzenia nieważności swojego aktu. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. nie mogą być rozumiane jako ograniczające kompetencję rady powiatu do stwierdzenia nieważności swojej uchwały w trybie autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że Wojewoda nie uzasadnił rozstrzygnięcia nadzorczego właściwie pod względem faktycznym i nie odnosi się w nim do materialnych przesłanek stwierdzenia nieważności przez Radę Powiatu T. uchwały nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., które szeroko omówione zostały przez organ w uzasadnieniu do uchwały nr [...] w sprawie uwzględnienia skargi na uchwałę Rady Powiatu T. nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nadzoru. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze, w pierwszym rzędzie podniesiono, że organem wykonawczym powiatu jest jego zarząd. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta, jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Działania osób fizycznych wchodzących w skład organu (zarządu), dokonywane w przepisanej formie, traktuje się jako działanie osoby prawnej - powiatu. Jednakże o takim działaniu można mówić jedynie wówczas, gdy osoby fizyczne określające się jako zarząd (a także starosta, czy wicestarosta), faktycznie pełnią tę funkcje w dniu dokonywania danej czynności. Czynności prawne dokonane bowiem przez osoby niewchodzące w skład organu osoby prawnej lub nie piastujące określonych stanowisk, nie mogą wywoływać skutku dla tej osoby prawnej i są nieważne. Mając powyższe na uwadze wskazano, że w konsekwencji wydanych przez Wojewodę D. w dniu [...] grudnia 2015 r. rozstrzygnięć nadzorczych (począwszy od zaskarżonego rozstrzygnięcia [...] po rozstrzygniecie[...] ) działanie Zarządu w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami Rady Powiatu T. (uchwały od nr [...] do[...] ) z dnia [...] listopada 2015 r. zostało zawieszone z mocy prawa, tj. art. 80 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z nim, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Regulacji tej, zgodnie z jedynym wyraźnym ustawowym wyjątkiem, nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (art. 80 ust. 2). Tylko w przypadku takiej uchwały, w sytuacji wydania w stosunku do niej rozstrzygnięcia nadzorczego, nie dojdzie do wstrzymania jej wykonania z mocy prawa i sprawa trafi ostatecznie do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach skutkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest zawsze zawieszenie obowiązywania aktu, a zatem ów akt nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Innymi słowy, jak w niniejszej sprawie, nie może doprowadzić do skutecznej zmiany składu zarządu powiatu, osoby starosty, wicestarosty i członków zarządu, mogących dokonywać czynności prawnych w imieniu powiatu. Podniesiono, że Wojewoda D. przed wydaniem rozstrzygnięć nadzorczego, działając na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.p., postanowieniami z dnia [...] grudnia 2015 r. wstrzymał wykonanie powyższych uchwał (w tym uchwały nr[...] ). Tym samym, zdaniem organu nadzoru, w następstwie powyżej wskazanych okoliczności należy uznać, że osoby wchodzące w skład Zarządu Powiatu (podpisane pod uchwałą Zarządu nr[...] ) nie posiadały kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a nowo powołany starosta do podpisania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w przedmiotowej sprawie. Kompetencję tę ma wyłącznie dotychczasowy Zarząd Powiatu i dotychczasowy Starosta Powiatu, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, co do tego, że Rada Powiatu nie mogła, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w ramach autokontroli stwierdzić nieważności podjętej wcześniej uchwały. Uniemożliwia to ustawowe sformułowanie "w zakresie swojej właściwości", które stanowi ograniczenie instytucji autokontroli, poprzez wyłączenie możliwości podjęcia przez Radę działania wykraczającego poza zakres jej właściwości. Powołując się na wybrane pozycje literatury przedmiotu podniesiono, że instytucja uregulowana w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być zastosowana jedynie w zakresie, w jakim organ ten na podstawie przepisów ustrojowych oraz materialno-prawnych jest właściwy, czyli może podjąć określone działanie, w określonej sprawie, w określonej formie. Natomiast żaden z przepisów nie przyznaje radzie powiatu umocowania do orzeczenia o nieważności swojej uchwały. Dodatkowo, ze względu na wynikający z przepisów prawa układ kompetencji organu powiatu, organu nadzoru i sądu, zdaniem Wojewody D., nie jest możliwe uwzględnienie skargi w całości, przez pierwszy z wymienionych podmiotów. Organ powiatu powinien bowiem w określonym przedmiocie podejmować jedynie takie działania i rozstrzygnięcia, do których został prawnie upoważniony, jego kompetencji nie można domniemywać. Normowany przepisami ustrojowymi i materialnoprawnymi zakres właściwości rady powiatu obejmuje np. prawo do wyboru starosty (art. 27 ust. 2 u.s.p.), wyboru wicestarosty i pozostałych członków zarządu (art. 27 ust. 3 u.s.p.), odwołania starosty (art. 31 ust. 1-4 u.s.p.), odwołania poszczególnych członków zarządu (art. 31 ust. 5 u.s.p.), przyjęcia rezygnacji starosty (art. 31 a ust. 1-2 u.s.p.). Ustawa o samorządzie powiatowym nie wyposaża natomiast rady powiatu w kompetencje do stwierdzania nieważności podjętej przez siebie uchwały (np. w sprawie wyboru starosty lub odwołania starosty). W świetle bowiem art. 79 u.s.p., prawo to przysługuje jedynie organowi nadzoru i to tylko w ściśle określonych ramach czasowych. Prawo sądu administracyjnego stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu ma charakter warunkowy w tym sensie, że powstaje dopiero wówczas, gdy wojewoda jako organ nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności już utracił. Ponadto, stwierdzenie nieważności np. uchwały rady powiatu jest takim samym środkiem nadzoru (m.in. o takim samym charakterze, stwierdzanych na podstawie tych samych przesłanek i tego samego kryterium legalności, wywołującym takie same skutki), niezależnie od tego jaki podmiot go zastosuje. Użycie tego środka nadzoru przez sąd administracyjny wymaga więc zastosowania przepisów ustawy o samorządzie powiatowym regulujących tryb postępowania nadzorczego wraz z odpowiednimi przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy obu tych ustaw stanowią bowiem dopiero spójny zespół norm określających nadzór nad samorządem powiatowym. Stwierdzenie zaś nieważności uchwały jest charakterystyczne dla stosunków nadzorczych, należących rodzajowo do sfery stosowania prawa, a nie jego stanowienia (G. Węgrzyn, Skarga nadzorcza - termin wniesienia, autokontrola, LEX/EL 2012). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 kpa w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., w szczególności poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym. Wskazano w odpowiedzi, że przedmiotowa uchwała zapadła na sesji w dniu [...] listopada 2015 r. Pismem Przewodniczącej Rady Powiatu T. z dnia [...] grudnia została przesłana i wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] grudnia 2015 r. W tym samym dniu Wojewoda D. wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej uchwały, które tego samego dnia zostało Powiatowi doręczone. W części wstępnej tego postanowienia wskazano: "Działając na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego wstrzymuje wykonanie uchwały...". Tym samym zarzuty strony skarżącej nie są uzasadnione. Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. wpłynęła kolejna skarga Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., podpisana przez Starostę W. W. . Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. starosta W. W. cofnął przedmiotową skargę. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015, poz. 1445, z zm., dalej też: ustawa, u.s.p.), według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi Powiatu T., bowiem działanie Zarządu Powiatu w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami Rady Powiatu T. (uchwały od nr [...] do[...] ) z dnia [...] listopada 2015 r. zostało zawieszone z mocy prawa, tj. art. 80 ust. 1 u.s.p. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę w przedmiotowej sprawie. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania wskazanych uchwał, a następnie stwierdzenie ich nieważności, nie pozbawia nowo wybranego Zarządu Powiatu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze Wicestarosty Powiatu T.. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.s.p., przepisu ust. 1 (dot. wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały) nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Przyjęcie zaprezentowanego przez Wojewodę stanowiska mogłoby prowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej. W tej sytuacji, mając na względzie akceptowana w orzecznictwie zasadą wykładni przepisów (tu art. 85 ust. 3 u.s.p.), która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru, Sąd przyjął, że Zarząd Powiatu, pomimo wydania przez Wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych kwestionujących legalność prawną uchwał konstytuujących skład tegoż Zarządu, był uprawniony do podjęcia uchwały o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody o odrzucenie skargi, która w ocenie Sądu spełnia wszystkie wymogi formalne stawiane jej przepisami prawa, Sąd przystąpił do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem zarzutów skargi i w ramach określonych przez art. 134 p.p.s.a. Nie można w sprawie mówić o istotnym naruszeniu art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 kpa w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia strony skarżącej o wszczętym postępowaniu nadzorczym. Jak wynika z akt sprawy, uchwała z dnia 30 listopada 2015 r. wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 grudnia 2015 r. W tym dniu Wojewoda D. wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej uchwały, które tego samego dnia zostało Powiatowi doręczone. W części wstępnej tego postanowienia wskazano: "Działając na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego wstrzymuje wykonanie uchwały...". Wskazuje to, że strona skarżąca uzyskała informacje o wszczęciu postępowania nadzorczego. Przedmiotem rozpatrzenia w sprawie jest, wydane na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięcie nadzorcze (nr [...]) z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] . z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu T. – S. B.. Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 26 u.s.p., zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (ust. 1). W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Zgodnie z art. 27 u.s.p. rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu (ust. 1). Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust.3). Jak wynika z akt sprawy, w ramach w V kadencji Rady, Rada Powiatu T. w dniu [...] grudnia 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu T. – S. B. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 4, odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd powiatu. Stosownie zaś do brzmienia ust. 5 art. 31 u.s.p., rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu T. na wniosek starosty nie podjęła uchwały o odwołaniu Wicestarosty w trybie art. 31 ust. 5 u.s.p. Również Starosta Powiatu T. nie złożył rezygnacji z pełnienia funkcji w trybie art. 31a tej ustawy, wobec czego nie doszło również do również do odwołania z mocy prawa zarządu powiatu na podstawie art. 31 ust. 4 u.s.p. Tym samym zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że w światle przytoczonych regulacji u.s.p. w ogóle nie wystąpiła w niniejszej sprawie podstawa do podjęcia uchwały o odwołaniu Członka Zarządu Powiatu T.. Będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Rady Powiatu T. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] nie traktuje przy tym o odwołaniu Członka Zarządu Powiatu T., ale stwierdza nieważność uchwały będącej podstawą jego wyboru – przy czym z uzasadnienia uchwały oraz zarzutów sformułowanych w skardze wynika, że kompetencje do stwierdzenia nieważności swojej uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] Rada wywodzi z brzmienia art. 54 § 3 p.p.s.a., w związku z zaskarżeniem do tutejszego Sądu uchwały w sprawie wyboru Starosty T.. Przypomnieć też należy, że przywołana w uzasadnieniu uchwały rady Powiatu T z dnia [...] listopada 2015 r., NR [...] uchwała o wyborze Starosty Powiatu (W. W.) została zaskarżona do tutejszego Sądu przez jego konkurenta w wyborach (sprawa III SA/Wr 1266/15). Natomiast inną uchwałą, Rada stwierdziła nieważność własnej uchwały o wyborze Starosty Powiatu (W. W.). W ocenie strony skarżącej, w świetle art. 31 ust. 4 u.s.p., okoliczności te uzasadniały w konsekwencji podjęcie przez Radę uchwały stwierdzającej nieważność uchwał o wyborze wszystkich Członków Zarządu oraz Wicestarosty. Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały o wyborze Starosty uruchomiło bowiem, zdaniem organu, możliwość skorzystania z trybu autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Natomiast stwierdzenie przez Radę nieważności uchwały o wyborze Starosty pociągnęło za sobą skutek określony w art. 31 ust. 4 u.s.p. Taka argumentacja jest absolutnie niedopuszczalna, z następujących powodów. Po pierwsze, Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko organu nadzoru co do tego, że tryb autokontroli, przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a, nie może co do zasady służyć wyeliminowaniu przez organ, w ramach autokontroli, aktów które nie były w ogóle przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wynika to wprost z treści tego przepisu, zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Uprawnienie organu przewidziane w art. 54 § 3 p.p.s.a. ograniczone jest zatem zawsze tylko do uwzględnienia skargi, a więc tym samym nie może powstać, jeżeli konkretny akt, działania lub bezczynność nie były przedmiotem skargi. Nie może organ wywodzić tego uprawnienia jako konsekwencji zaskarżenia do sądu innych jego aktów, niż zaskarżone, choćby były one powiązane lub nawet stanowiły podstawę wydania kolejnych aktów. Zauważając w tym miejscu, że w orzecznictwie sporna jest sama kwestia możliwości powołania się przez organ jednostki samorządu terytorialnego na art. 54 § 3 jako podstawę normatywną do stwierdzania nieważności własnej uchwały, stwierdzić jednak należy, że przede wszystkim zaskarżenie do tutejszego Sądu uchwały o wyborze Starosty stwarzałoby – jak już wykazano – potencjalną jedynie ewentualność skorzystania z art. 54 § 3 p.p.s.a. wyłącznie w odniesieniu do tamtej uchwały. Uchwała o wyborze Członka Zarządu S. B. nie była jednak poddana kontroli sądowej. Skoro zaś nie został spełniony podstawowy warunek zastosowania mechanizmu autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a., przeto nie było podstaw do stwierdzania nieważności wspomnianej uchwały w trybie tego przepisu. Ponadto Wojewoda stwierdził nieważność uchwały stwierdzającej nieważność wyboru Starosty (W. W.), w trybie nadzoru, a skarga na to rozstrzygnięcie została w całości oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 30 marca 2016 r. (III SA/Wr 81/16). Wreszcie, wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, powołany przepis art. 31 ust. 4 u.s.p. znajduje zastosowanie w dwóch tylko sytuacjach. Zgodnie z jego brzmieniem: "Odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo rezygnacji przez cały zarząd". Jak już stwierdzono na wstępie, w sprawie nie mamy do czynienia z żadną z tych sytuacji. Starosta Powiatu (W. W. ) ani nie został "odwołany" ze swojego urzędu (z przyczyn i w trybie do tego określonych przepisami art. 31 ust. 1-3 u.s.p.), ani – tym bardziej – nie "złożył rezygnacji" (wymagającej przyjęcia przez Radę, stosownie do art. 31a tej samej ustawy). Przepisy regulujące sytuacje wyjątkowe – a do takich norm zaliczyć należy fikcję prawną przewidzianą w art. 31 ust. 4 u.s.p., rozciągającą (z woli samego prawodawcy) skutki odwołania starosty lub jego rezygnacji z zajmowanego stanowiska na wszystkich członków zarządu – nie mogą być przecież interpretowane rozszerzająco. Sąd uwzględniając przywołane przez obie strony niniejszego sporu sądowego, niejednolite poglądy wyrażone w nauce prawa i w judykaturze stwierdza, że kontrowersyjną jest kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki samorządu, z wykorzystaniem instytucji samokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., w którym to przepisie strona skarżąca upatruje głównie umocowania dla zajmowanego w sprawie stanowiska. Tutejszy sąd wyraził swój pogląd w tej materii w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2016 r. (III SA/Wr 81/16). Zaakcentowania wymaga jednak, że zasygnalizowany w tym miejscu spór nie ma najmniejszego znaczenia w realiach niniejszej sprawy. Przechodząc natomiast do oceny dopuszczalności w ogóle unieważniania własnych uchwał przez organy stanowiące powiatów (a więc także dopuszczalności unieważnienia wyboru członka zarządu powiatu zamiast odwołania go w trybie innym niż przewidziany w art. 31 ust. 4 i 5 u.s.p.), trzeba bezwzględnie przyznać rację organowi nadzoru, że żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje wprost i bezpośrednio uprawnienia dla rad powiatów do stwierdzania nieważności uchwał, podjętych wcześniej przez ten organ. Jak słusznie zaakcentowano, kompetencja do orzekania o nieważności uchwały organu powiatu zastrzeżona została wyłącznie dla organu nadzoru (art. 79 ust. 1 zdanie drugie u.s.p.), bądź dla sądu administracyjnego, jeśli Wojewoda nie stwierdził nieważności takiej uchwały w 30 dniowym terminie zakreślonym w dopiero co wskazanym przepisie (art. 81 ust. 1 zdanie drugie tej samej ustawy). Zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, jak i wyrok sądu stwierdzające – ewentualnie – nieważność uchwały organu stanowiącego powiatu mają charakter deklaratoryjny. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., wedle którego: uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Skutek, w postaci nieważności uchwały, następuje zatem z mocy ustawy. Orzeczenie organu nadzoru (lub sądowe) potwierdza jedynie taką konsekwencję. Z normy, jaką można skonstruować na podstawie postanowień art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 w tym samym artykule, wynika przy tym, że jedynie istotne naruszenie prawa przez organ powiatu powodować może nieważność podjętej przez ten organ uchwały. W konkluzji analizy stosownych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru słusznie wskazał, że przepisy zamieszczone w tym akcie prawnym nie dają podstaw do przyjęcia kompetencji rad powiatów do stwierdzania nieważności własnych, wcześniej podjętych uchwał. Powyższe musi prowadzić do wniosku, że – nawet gdyby pominąć niedopuszczalność w tej sprawie powołania się przez Radę Powiatu T. na uprawnienie do stwierdzenia nieważności własnej uchwały na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. - uchwała tego organu, stwierdzająca nieważność własnej uchwały w sprawie wyboru Członka Zarządu Powiatu nie znajduje także oparcia w przepisach u.s.p., co powoduje, że jest ona dotknięta wadą nieważności, jako pojęta z naruszeniem ustawowych kompetencji, przypisanych radzie powiatu. W świetle powyższego, kontrolując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia 30 listopada 2015 r., Sąd stwierdza, że zachodziły podstawy prawne do stwierdzenia jej nieważności W konsekwencji, rozpoznając sprawę w świetle wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda prawa nie naruszył. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.