III SA/Wr 845/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu L. na pismo Wojewody D. – Komisji do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia zastrzeżeń do oceny wniosku pn. "[...]" i umieszczenia projektu na liście wniosków odrzuconych na etapie oceny formalnej. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda D. – Komisja do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" poinformował Powiat L., iż złożony przez niego wniosek o dofinansowanie zadania pn. "[...]" nie spełnił wymogów formalnych Programu i z tego powodu został odrzucony. Strona skarżąca od pisma tego wniosła "zastrzeżenia", po rozpoznaniu których Wojewoda D. – Komisja do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" pismem z dnia 13 listopada 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na to pismo jako "rozstrzygnięcie zastrzeżeń" strona skarżaca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenia m.in. art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i 61 ust. 8 lit a ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z punktem III akapit pierwszy Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury na lata 2016-2019", ustanowiony jest przez Radę Ministrów w celu realizacji Strategii Rozwoju Kraju do 2020. W rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze. zm.) jest on programem wieloletnim oraz programem rozwoju w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.)." Tymczasem strona skarżąca w skardze przywołała przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.). Jednakże zgodnie z art. 3 ustawy "nie stosuje się do programów, o których mowa w art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju tj: "programy rozwoju – dokumenty realizujące cele zawarte w strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3 oraz programy wieloletnie, o których mowa w przepisach o finansach publicznych". Dlatego też skargę wniesioną na tej podstawie należało uznać jako niedopuszczalną. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Katalog aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego został zawarty w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje zatem orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.), skoro jednak – jak Sąd wyżej wskazał – wywiedzenie skargi na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) jako ustawy szczególnej okazało się niemożliwym (wykluczenie z art. 3 tej ustawy), rozważaniu Sądu podlegała dopuszczalność wywiedzenia jej na podstawie przywołanego art. 3 p.p.s.a. W takiej jednak sytuacji należało zbadać, czy strona skarżąca (wnosząc skargę w tym trybie) winna uprzednio wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, czy też nie. Regulacja dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawarta jest bowiem w art. 52 § 3 p.p.s.a., który został zmieniony przez art. 9 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. Wobec powyższego nie można tracić z pola widzenia art. 17 ww. ustawy, który stanowi, że: "1. Do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym". Natomiast ust. 2 ww. art. 17 wskazuje, że: "Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy". Skoro zatem pismem z dnia 27 października 2017 r. (czyli pismem podjętym niewątpliwie już po wejściu w życie ustawy tj. po 1 czerwca 2017 r.) Wojewoda D. – Komisja do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" poinformował Powiat L., iż złożony przez niego wniosek o dofinansowanie zadania pn. "[...]" nie spełnił wymogów formalnych Programu i z tego powodu został odrzucony, to przyjąć należy, że w omawianym przypadku, zastosować należało przepisy nowe. Tym samym strona skarżaca nie była zobligowana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. I choć strona skarżaca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa - wnosząc zastrzeżenia od pisma z dnia 27 października 2017 r. i wyczerpując tym samym tryb zaskarżania, do którego nie była już zobligowana z uwagi na nowe przepisy p.p.s.a. - to zaskarżyła niewłaściwe pismo. Strona skarżaca zaskarżyła bowiem pismo z dnia [...] listopada 2017 r. stanowiące przecież odpowiedź na jej zastrzeżenia do pisma z dnia [...] października 2017 r. informujące ją, iż złożony wniosek o dofinansowanie zadania pn. "[...]" nie spełnił wymogów formalnych Programu i z tego powodu został odrzucony. Zaskarżone pismo z dnia [...] listopada 2017 r. nie mieści się natomiast w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie obejmuje on bowiem orzekania w sprawach skarg na stanowisko organu, wyrażone w wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tutaj wniesionych zastrzeżeń). A taka sytuacja zaistniała właśnie na gruncie sprawy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na wezwanie, stanowi jedynie element procedury, otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, lecz ma charakter stricte procesowy – nie rozstrzyga w najmniejszym stopniu o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania. Co więcej, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, strona ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (na gruncie regulacji prawnych, mających zastosowanie na kanwie przedmiotowej sprawy). Nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu (por. m.in.: postanowienia NSA z: 26.09.2012r., II FSK 2130/12 i II FSK 1950/12; wyrok WSA w Gliwicach z 22.10.2012r., IV SA/Gl 551/12). Podkreślić należy, że odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie pismem procesowym organu, stanowiącym element procedury, zmierzającej do zaskarżenia wskazanych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Nie może natomiast stanowić przedmiotu odrębnej skargi, a taka sytuacja zaistniała na gruncie tej sprawy. Celem zaś wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (por. postanowienie NSA z 16.10.2012 r., I OSK 2377/12) – czyli w tej sprawie pismo z dnia 27 października 2017 r. Wojewody D. – Komisji do oceny wniosków o dofinansowanie zadań realizowanych w ramach programu wieloletniego pn. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" informujące Powiat L., iż złożony przez niego wniosek o dofinansowanie zadania pn. "[...]" nie spełnił wymogów formalnych Programu i z tego powodu został odrzucony. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, pismo organu z dnia [...] listopada 2017 r., podjęte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wniesionych zastrzeżeń) nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec przedstawionych powyżej regulacji prawnych i poczynionych na ich tle rozważań, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną również z tego powodu (pkt 1) Orzeczenie o kosztach znalazło oparcie w art. 232 p.p.s.a.