I OSK 2377/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 383/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. D. na wystąpienie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Sportowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie przedłużenia umowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] Zarząd Infrastruktury Sportowej w Krakowie poinformował D. D. o odmowie udostępnienia urządzeń cumowniczych oraz części nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków (działka nr [...] obr. [...] Śródmieście w K.). D. D. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał Dyrektora Zarządu Infrastruktury Wodnej w Krakowie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przedłużenia umowy udostępnienia nieruchomości i urządzeń, zawartej z nim w dniu 31 grudnia 2008 r. oraz o przedłużenie umowy na okres kolejnych trzech lat. Gmina Miejska Kraków, działająca poprzez Zarząd Infrastruktury Sportowej w K. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] wyjaśniła, że czynność, której dotyczyło wezwanie, ma charakter cywilnoprawny. D. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wystąpienie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Sportowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. Podniósł, że zakwalifikowanie określonej osoby do zawarcia umowy udostępnienia pali cumowniczych odbywa się w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa i jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że wniosek o udostępnienie jest w pierwszej kolejności opiniowany przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Sportowej, dopiero na dalszym etapie dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Natomiast decyzja, odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do zawarcia umowy udostępnienia pali cumowniczych nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona czynność, polegająca na odmowie przedłużenia umowy udostępnienia nieruchomości i urządzeń, nie należy do aktów, o których mowa w art. 3 §2 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 383/12 skargę odrzucił.. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi D. D. na wystąpienie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Sportowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie przedłużenia umowy, postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 383/12, skargę odrzucił. Sąd podzielił pogląd, wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Sąd stwierdził, że co do zasady zatem udostępnienie nieruchomości będzie należało do sfery dominium, w której jednostka samorządu terytorialnego występuje jako podmiot prawa cywilnego, a stosunek prawny będzie kształtowany wyłącznie w ramach swobody umów, nie zaś do sfery imperium, gdzie gmina władczo kształtuje prawa i obowiązki stron, znajdujących się wobec niej w stosunku podporządkowania. W ocenie Sądu żadna z czynności gminy, zmierzających do zawarcia bądź niezawarcia umowy udostępnienia nieruchomości i urządzeń, nie należy w tym konkretnym przypadku do sfery publicznoprawnej i nie stanowi aktu administracyjnego. Brak bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które przewidywałyby w takiej sytuacji kompetencję jednostki samorządu terytorialnego do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron w formie decyzji administracyjnej bądź w innej równorzędnej. Udostępnianie nieruchomości i urządzeń na cele cumownicze nie należy do publicznoprawnych zadań gminy. Wobec tego to gmina decyduje – w ramach swobody kształtowania stosunków cywilnoprawnych – czy zawrzeć umowę z konkretnym podmiotem równorzędnym wobec niej, czy nie. O publicznoprawnym charakterze działań jednostek organizacyjnych gminy nie może w tym wypadku przesądzać to, że drogą wewnętrznych regulacji (zarządzenia prezydenta) sposób podejmowania decyzji o nawiązaniu i kształtowaniu stosunku cywilnoprawnego został uporządkowany i nadano mu charakter quasi - postępowania. Mimo ukształtowania pewnej procedury, cały proces decyzyjny jest sprawą wewnętrzną gminy, a ewentualne niedochowanie wszystkich wymogów, przewidzianych w regulacjach wewnętrznych, pozostaje bez wpływu na ważność i skuteczność umowy w płaszczyźnie prawa cywilnego. Zatem czynności, podejmowane w toku takiego procesu decyzyjnego przez jednostki organizacyjne gminy nie stanowią aktu z zakresu administracji publicznej i nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Działając na podstawie art. 173 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł D. D., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 3 §2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez podzielenie całkowicie błędnej wykładni pojęcia "aktu z zakresu administracji publicznej", a tym samym uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że udostępnienie nieruchomości należy do sfery dominium, w której jednostka samorządu terytorialnego występuje jako podmiot prawa cywilnego, a stosunek prawny kształtowany jest wyłącznie w ramach swobody umów – co leży w jaskrawej sprzeczności z przywołanymi przez Sąd orzeczeniami reprezentującymi pogląd, że należy oddzielić procedurę samego ubiegania się o zawarcie umowy cywilnoprawnej, która ma charakter stricte administracyjnoprawny, od kolejnego jej etapu, w którym dochodzi do zawarcia umowy, i który to etap jest już czynnością cywilnoprawną, a także narusza wyrażony w orzecznictwie pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia "aktu z zakresu administracji publicznej", czego konsekwencją jest interpretowanie wszelkich występujących w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 §2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na korzyść ochrony obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 141 §4 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie istotnych zarzutów skargi, których rozpoznanie mogło (powinno) przesądzić o tym, że Sąd orzekający nie czułby się związany niepełną wykładnią przepisu art. 3 §2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i pojęcia "aktu z zakresu administracji publicznej", w zakresie w jakim wykładnia ta naruszała normy konstytucyjne (art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP) i całkowicie pomija orzecznictwo opowiadające się za szerokim rozumieniem pojęcia "aktu z zakresu administracji publicznej"; - art. 153 w związku z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że sąd administracyjny związany jest wadliwą wykładnią pojęcia "aktu z zakresu administracji publicznej" dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 442/10, pomimo że wykładnia ta jest sprzeczna z normami konstytucyjnymi, tj. art. 45 ust. 1 i art. 184 zdanie 1 Konstytucji RP; Konsekwencją powyższych uchybień było odrzucenie skargi wobec błędnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że przedmiot zaskarżenia, tj. odmowa udostępnienia nieruchomości i urządzeń, nie może zostać zaliczona do aktów podejmowanych z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 §2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co doprowadziło do utraty przez stronę możliwości sądowej kontroli podejmowanego przez organ administracji publicznej jednostronnego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był odrębnie potraktować czynności organu administracyjnego poprzedzające zawiązanie stosunku prywatnoprawnego (jako czynności z zakresu administracji publicznej) i rozpoznać sprawę także w oparciu o przesłanki określone w art. 45 ust. 1 i art. 184 zd. 1 Konstytucji, albowiem przepisy te stanowią iuris cogentis i wytyczną dla sądów administracyjnych, by wątpliwości na temat kognicji Sądu rozstrzygać na korzyść uprawnienia osoby zainteresowanej do poddania sądowi swojego sporu z organem administracji publicznej oraz zasadą, że przyznanie wywołujących skutki dla obywatela towarzyszy objęcie tych działań administracji kontrolą przez sądy administracyjne. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi Zarząd Infrastruktury Sportowej w Krakowie wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Wywodzono, że żądanie zawarcia (przedłużenia) umowy cywilnoprawnej nie mieści się w kategorii "aktu z zakresu administracji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W sprawie skarga została wniesiona na pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. dyrektora Zarządu Infrastruktury Sportowej w Krakowie, stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z którym to wezwaniem wystąpił w dniu 13 stycznia 2012 r. D. D. Wezwaniem tym, domagano się usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przedłużenia umowy udostępnienia nieruchomości i urządzeń (pali cumowniczych) zawartej z wnioskodawcą w dniu 31 grudnia 2008 r., oraz przedłużenia z wnioskodawcą w formie aneksu umowy na okres kolejnych lat. Skoro przedmiotem skargi była odpowiedź działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa dyrektora Zarządu Infrastruktury Sportowej w Krakowie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że przedmiotem skargi jest "(...) zaskarżona czynność, polegająca na odmowie przedłużenia udostępnienia nieruchomości i urządzeń (...)". Przedmiotem skargi jest bowiem odpowiedź dyrektora Zarządu Infrastruktury Sportowej w Krakowie na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie czynność o której w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wywodził Sąd I instancji. Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, o którym jednostka wywodzi, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się ewentualną odrębną, wcześniejszą czynnością w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono, przy jednoczesnym zweryfikowaniu, czy czynność ta jest czynnością w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej. Z tych względów, skoro skarga na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, to zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.