III SA/Wr 848/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA, Józef Kremis, Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 20 ust. 7 zdanie drugie, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 1, § 39 ust. 2 we fragmencie "na zasadach i warunkach określonych w zarządzeniu Burmistrza", § 45, § 47 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Sołectwu N. D. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej stwierdzono jej nieważność, do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu § 20 ust. 7 zdanie drugie, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 1, § 39 ust. 2 we fragmencie: "na zasadach i warunkach określonych z zarządzeniu Burmistrza", § 45, § 47 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwu N. D., wnosząc na podstawie art. 50 § 2 i art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") o stwierdzenie nieważności tych przepisów. Organ nadzoru zarzucił, że wskazane przepisy uchwały naruszają istotnie art. 7 Konstytucji RP i art. 33 ust. 3 i 5, art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 37a, art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.). Organ nadzoru powołując wskazane wcześniej przepisy Konstytucji RP oraz u.s.g. wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podniósł jednocześnie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb prawa miejscowego określa ustawa. Organ nadzoru zarzucił, że § 20 ust. 7 zd. 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że "Kierownikiem urzędu jest wójt" oraz z ust. 5 tego artykułu, który stanowi, że "kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych". O sprzeczności § 20 ust. 7 zd. 2 z cytowanym przepisem ustawy stanowi natomiast fakt, że rada gminy przyznała sobie kompetencję, o której mowa w przedmiotowym przepisie. Ponadto organ nadzoru zarzucił, że § 23 ust. 1 uchwały jest sprzeczny z art. 37 a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki gminy pomocniczej o sesji rady gminy". Z regulacji tej wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy - w sesjach rady i w pracach jej wewnętrznych organów. Organ nadzoru stwierdził, że § 39 ust. 2 uchwały w istotny sposób narusza art. 7 Konstytucji RP i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., według których akty prawa miejscowego ustanawia rady gminy w formie uchwały oraz m. in. w zakresie zarządu mieniem gminy. Naruszenie polegało na tym, że przepis § 39 ust. 2 uchwały nadawał przedmiotowe uprawnienie innym organom niż wymienione w przepisach u.s.g. Z kolei § 45 uchwały jest w opinii Wojewody sprzeczny z art. 5 u.s.g., który stanowi, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. W odniesieniu do przedmiotowej sytuacji przejawia się to w tym, że działania w zakresie współpracy z innymi społecznościami lokalnymi i organizacjami może podejmować tylko i wyłącznie gmina jako twór samodzielny, reprezentujący interesy społeczności lokalnej, nie zaś jednostki pomocnicze. Wreszcie strona skarżąca podniosła, że § 47 ust. 1 pkt 4 uchwały jest niezgodny z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem "statut jednostki pomocniczej powinien określać m.in. zakres formy i kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej". Artykuł 11a u.s.g. stanowi, że "organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta)". Zatem skarbnik gminy do tych organów nie należy. Skarbnika gminy nie uznano bowiem w ustawie za organ gminy. Nie można mu więc nadać uprawnień kontrolnych i nadzorczych wobec jednostki pomocniczej gminy na podstawie kompetencji określonej w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odpowiedzi na skargi Wojewody D. na Uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. od Nr [...] do Nr [...], w której to uznała skargę Wojewody D. za zasadną. Do dnia dzisiejszego Rada Miejska S. nie podjęła jednak stosownej uchwały o zmianie uchwały z dnia [...] roku nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwu N. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z zasadami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Zarówno ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Artykuł 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30 dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności wskazanych w petitum skargi przepisów uchwały w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa. Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Realizacją tej reguły jest art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust.1). Na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą natomiast wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Zaskarżona uchwała rady gminy bez wątpienia do tych aktów się zalicza. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że obowiązuje jedynie na ściśle określonym obszarze Gminy S. i jedynie tam usytuowani są adresaci zawartych w niej norm prawnych. Analizując zarzuty wskazane w skardze, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym § 20 ust. 7 zd. 2 przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z art. 33 ust. 3 u.s.g. Rada gminy nie jest bowiem pracodawcą w stosunku do osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy. Nie miała zatem uprawnień do nakładania na pracownika urzędu obowiązku sporządzania kopii z dostarczonego protokołu z przebiegu zebrania wiejskiego. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, wyłączne uprawnienie do nakładania takiego obowiązku posiada wójt i jedynie on mógł zobowiązać pracownika rady do takowego działania. Ponadto Wojewoda zasadnie podniósł, że § 23 ust. 1 przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z art. 37 a u.s.g. W związku z powyższym, przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy - w sesjach rady i w pracach jej wewnętrznych organów. W ocenie Sądu, przyjęcie przez Radę Gminy obligatoryjności udziału sołtysa w sesjach Rady Miejskiej jest oczywiście sprzeczne z przepisami prawa. W związku z powyższym zarzut podniesiony przez organ nadzoru w pełni zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zasadny jest również podniesiony przez organ nadzoru zarzut naruszenia przez § 39 ust. 2 uchwały we fragmencie: "na zasadach i warunkach określonych w zarządzeniu Burmistrza" - art. 7 Konstytucji RP i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Przepisy te stanowią o tym, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały oraz o tym, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zarządu mieniem gminy. Organ nadzoru słusznie wskazuje, że tak skonstruowany przepis uchwały otwiera możliwość ustalenia przez organ wykonawczy gminy zasad zarządu mieniem jednostki samorządu terytorialnego. Jako że zasady te stanowić będą przepisy prawa miejscowego, wyłączną kompetencję do ich tworzenia posiada organ stanowiący gminy. W świetle powyższych ustaleń Sąd przyjął, że zarzut podniesiony przez organ nadzoru jest zasadny i stwierdził nieważność § 39 ust. 2 uchwały. Odnosząc się do podniesionego przez Wojewodę zarzutu sprzeczności § 45 uchwały z art. 5 u.s.g., również należy uznać jego zasadność. Ten przepis ustawy stanowi bowiem, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. W odniesieniu do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przejawia się to w tym, że działania w zakresie współpracy z innymi społecznościami lokalnymi i organizacjami może podejmować tylko i wyłącznie gmina jako organ gminy, a nie orgam jednostki pomocniczej będący tzw. organem wewnętrznym gminy. Sprzeczne z przepisami prawa byłoby zatem przyznanie sołectwu N. D. możliwości inicjowania współpracy z innymi społecznościami lokalnymi i organizacjami. Takie uprawnienia przysługują jedynie Gminie S., a nie jej jednostkom pomocniczym, do których zalicza się sołectwo. Podkreślenia wymaga słuszne stanowisko organu nadzoru, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z tego, że rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki wewnętrznej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana była do przestrzegania przepisów tej ustawy. Dotyczy to między innymi art. 11a ust. 1 u.s.g., według którego organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Według art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis § 47 ust. 1 pkt 4 podjętej uchwały, przekazujący skarbnikowi gminy nadzór nad działalnością sołectwa w zakresie gospodarki finansowej, jest zatem niezgodny z powołanym art. 11a ust. 1 u.s.g., a niezgodność ta ma charakter istotny. Rada gminy nie jest bowiem władna do zmiany porządku kompetencyjnego, ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia (jak np. w art. 39 ust. 4 u.s.g.). Sąd stwierdza także, że upoważnienie zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. nakazuje wskazanie w statucie sołectwa nie tylko organu gminy, ale także zakresu i form kontroli oraz nadzoru nad działalnością sołectwa. Przepis § 47 ust. 1 pkt 4 uchwały nie spełnia tych wymogów. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych przez Wojewodę zapisów statutu sołectwa N. D., Sąd przyjął, że stwierdzone przez Wojewodę D. naruszenie prawa ma charakter istotny i wino skutkować stwierdzeniem nieważności § 20 ust. 7 zdanie drugie, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 1, §39 ust. 2 we fragmencie: "na zasadach i warunkach określonych z zarządzeniu Burmistrza", § 45, § 47 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należy podkreślić, że uznając uchwałą Nr [...] w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody D. na Uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. od Nr [...] do Nr [...], skargę Wojewody D. za zasadną, Rada Gminy w S. winna niezwłocznie wydać uchwałę o zmianie przedmiotowej uchwały. Nie uczyniła jednak tego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt II znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.