III SA/Wr 849/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę. W zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej – "ARiMR") we W. utrzymał w mocy – po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej strony – decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., z dnia [...] r. (Nr [...]), w której ten ostatni organ odmówił spółce "A" przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (s. 2) organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne sprawy. W dniu [...] r. wpłynął wniosek wspomnianej spółki o przyznanie – na rok [...] – płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, wraz z oświadczeniem dotyczącym kontynuacji zobowiązań na działkach przejętych od P. R. Do wniosku dołączono: porozumienie z dnia [...] r. w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych "[...]", zawarte przez Fundację "[...]" z P. R.; porozumienie z dnia [...] r. w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych, zawarte przez P. R. ze spółką "A"; wniosek o wpisanie ostatnio wymienionej spółki do ewidencji producentów, a także pismo P. R., w którym wyraża on zgodę na składanie wniosków i realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przez spółkę "A". Wniosek spółki obejmował pakiet "[...]", realizowany w ramach wariantu 2.4. – trwałe użytki zielone w okresie przestawiania (na powierzchni [...] ha, zadeklarowany na pięciu działkach rolnych: [...],[...],[...],[...],[...]) oraz pakiet "[...]", w ramach wariantu 3.1. – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (na powierzchni [...] ha, na działkach [...],[...],[...]). Przejęte przez stronę zobowiązania dotyczyły działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...] oraz [...], położonych w województwie d., powiecie w., Gminie C. B., obręb G. W dniu [...] r. spółka "A" wniosła dodatkowo o certyfikację ekologicznego gospodarstwa rolnego w [...] r., natomiast w dniu [...] r. zgłosiła działalności w rolnictwie (do jednostki certyfikującej "B" Sp. z o.o.). Następnie – po opisaniu przebiegu pierwszoinstancyjnego postępowania (s. 2), zarzutów odwołania (s. 3) oraz stanu prawnego sprawy (s. 3-4) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przedstawił następującą argumentację, która – w ocenie organu odwoławczego – w pełni uzasadniała odmowę przyznania spółce wnioskowanych płatności. W pierwszej kolejności podkreślono, że wniosek spółki zgłoszony został w trybie przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych od innego podmiotu (Fundacji "[...]"), który rozpoczął uczestnictwo w tym programie w [...] r. Organ powołał się w związku z tym na przepis § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; przytaczane w dalszych wywodach niniejszego uzasadnienia jako "rozporządzenie z 2009 r." albo "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), który wyraźnie wskazuje, iż płatność rolnośrodowiskowa przysługuje przejmującemu gospodarstwo, jeśli nastąpi przeniesienie posiadania tego gospodarstwa (lub jego części). Zgodnie z § 23 ust. 3 pkt 1 tego samego rozporządzenia, potwierdzeniem takiego stanu ma być dołączona przez przejmującego zobowiązanie, do jego wniosku o płatności, kopia umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa (lub jego części). Zdaniem organu wyższego stopnia, w świetle dokumentacji dołączonej do wniosku spółki, nie doszło do przeniesienia posiadania, wymaganego w przywołanych regulacjach. Z porozumienia zawartego między P. R. a spółką wynika bowiem jedynie, iż ten pierwszy zobowiązał się jako posiadacz przedmiotowych gruntów do ich wspólnego użytkowania z odwołującą się stroną. Nie jest to warunek wystarczający do uzyskania płatności przez podmiot zobowiązujący się do przejęcia zobowiązań, skoro nie nastąpiło przeniesienie posiadania. Sama konstrukcja posiadania oraz sposoby jego przeniesienia, uregulowane zostały w przepisach kodeksu cywilnego. Na koniec organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, iż w sprawie brak było podstaw do uznania za skuteczne przekazania na spółkę zobowiązania podjętego pierwotnie przez Fundację "[...]", bowiem dołączona do wniosku strony umowa nie przenosiła posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego spółka zarzuciła organom błędne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przeniesienia posiadania. Wyrażono dalej zapatrywanie, iż nawet gdyby przyjąć, że do takiego przeniesienia nie doszło, to i tak wystarczającym warunkiem przyznania wnioskowanych płatności jest sam stan współposiadania gospodarstwa rolnego. W ocenie autora skargi, dołączona do wniosku dokumentacja dowodzi, że celem i zamiarem stron porozumienia było przeniesienie na spółkę części gospodarstwa dla realizacji przez nią programu rolnośrodowiskowego. Dokonując odmiennej wykładni, organy naruszyły reguły interpretacji oświadczeń woli, określone w art. 65 kodeksu cywilnego. Przeniesienia posiadania gruntów dowodzi ponadto jednoznacznie protokół ich przekazania (z dnia [...] r.), pominięty w analizie dokonanej przez organy. Zasadność twierdzenia o dopuszczalności przyznania płatności rolnośrodowiskowej także w wypadku istniejącego stanu współposiadania gospodarstwa rolnego starano się z kolei wywodzić z brzmienia art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz z licznie wskazywanych w skardze regulacji prawa wspólnotowego. W ostatnim fragmencie skargi stwierdzono, że spółka spełniła wszystkie warunki uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, przewidziane w § 2 ust. 1 rozporządzenia. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących przyczyn. Trafnie przypisały organy obu instancji kluczowe znaczenie (dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie) przede wszystkim przepisom § 25 i § 23 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wedle § 25 ust. 1: "W razie przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, (...), nowemu posiadaczowi tego gospodarstwa lub jego części, (...) może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne (...), objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym beneficjenta, i są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy." Uwzględniając odesłanie do § 23 ust. 2-5 (przewidziane w § 25 ust. 3 rozporządzenia), godzi się dodatkowo zwrócić uwagę na postanowienie § 23 ust. 3 pkt 1, stosownie do którego: "Do wniosku, (...), nowy posiadacz gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, (...) dołącza: 1) kopię umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, w wyniku której zostało na niego (celowe podkreślenie składu orzekającego) przeniesione posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, (...)". Z obu cytowanych zapisów normatywnych wynika niedwuznacznie, że nowy posiadacz gospodarstwa rolnego (lub jego części) musi uzyskać posiadanie: 1) w sposób sformalizowany (bo "w wyniku umowy" przenoszącej to posiadanie); 2) bezpośrednio od dotychczasowego "beneficjenta" (podmiotu, który uzyskał już prawo do płatności rolnośrodowiskowej), którego zobowiązanie nowy posiadacz zgodził się przejąć (skoro przeniesienie posiadania ma być dokonane "na niego", czyli na owego "nowego" posiadacza). W realiach rozpoznawanej sprawy wymogi te, które powinny być zrealizowane łącznie, nie zostały spełnione. Dotychczasowym beneficjentem płatności rolnośrodowiskowych była wszak Fundacja "[...]", która rozpoczęła uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym w [...] r., a wnioskodawcą – spółka "A". Tymczasem w dokumentacji sprawy brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego przeniesienie posiadania między dotychczasowym beneficjentem a wnioskodawcą. Fundacja zawarła jedynie "[...]" z P. R., który przecież nie wystąpił w rozpoznawanym przypadku o płatności i nie zobowiązał się do przejęcia zobowiązań dotychczasowego beneficjenta. Dopiero co opisana okoliczność jednoznacznie wskazuje, że nie została spełniona żadna z wcześniej wymienionych przesłanek dopuszczalności skutecznego ubiegania się przez nowego posiadacza gruntów o płatności. Wnioskodawca, występujący wszak w sprawie w roli rzekomego przejemcy gospodarstwa nie legitymuje się bowiem żadną umową, która wiązałaby go z dotychczasowym beneficjentem. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie przedstawiła też żadnych jednoznacznych dowodów na to, że w sprawie doszło w ogóle do przeniesienia posiadania. Z § 3 "Porozumienia" zawartego między Fundacją "[...]" a P. R. wynika jednoznacznie, że grunty, których porozumienie to dotyczy, zostaną przekazane protokolarnie. Protokołu takiego przekazania brak w dokumentacji sprawy, mimo iż powinien on stanowić integralną część "Porozumienia". Natomiast w kwestii ewentualnego "dalszego" przeniesienia tych samych gruntów przez P. R. na stronę skarżącą, należy podzielić w całej rozciągłości stanowisko organów. Jedynym dokumentem dołączonym do wniosku, który miałby potwierdzać ten fakt, jest "Porozumienie w sprawie wspólnego użytkowania gruntów rolnych", zawarte między tymi podmiotami. Z treści tego "Porozumienia" wyraźnie – jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości co do wysłowionych tam intencji – wynika jednak, że strony podejmują jedynie współpracę, "w zakresie wspólnego użytkowania gruntów w celu prowadzenia działalności rolniczej". Konsekwencją tak sformułowanego "Porozumienia" mogło być zatem najwyżej dopuszczenie spółki do współposiadania, a nie przeniesienie (kolejne celowe podkreśleni Sądu) posiadania wymagane przepisami, do których odwołano się na początku niniejszego wywodu. Obu kategorii, tzn. "dopuszczenia do współposiadania" oraz "przeniesienia posiadania", nie można zaś absolutnie traktować identycznie. W skardze powołano się co prawda na "protokół przekazania" działek (przez P. R. na rzecz spółki) z dnia [...] r. Dziwić jednak musi niefrasobliwość strony skarżącej, skoro dysponując rzekomo takim dokumentem nie dołączyła go do wniosku o przyznanie płatności (wniosek ten datowany jest na dzień później, niż protokół). Tego, iż protokół nie był dołączony do wniosku dowodzi zaś ponad wszelką wątpliwość "Potwierdzenie przyjęcia dokumentów" przez organ pierwszej instancji (k. 8 akt administracyjnych). Nie wymienia on wspomnianego protokołu przekazania. Oryginał tego dokumentu odebrał P. R., który był umocowany przez skarżącą spółkę do dokonania tej czynności, wszczynającej postępowanie w sprawie. Sam protokół przekazania został natomiast dołączony dopiero do odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji. Gdyby nawet przyjąć, że protokół odzwierciedla rzeczywisty fakt przekazania gruntów przez P. R. na rzecz spółki (i to już w dniu [...] r.), a tylko przez niedopatrzenie nie został dołączony do wniosku o przyznanie płatności, fakt ten nie ma istotniejszego znaczenia dla kierunku prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organy. Chodziłoby bowiem w tym przypadku co prawda o formalne przeniesienie posiadania (na podstawie umowy stron), nie zostałby jednak mimo to spełniony warunek przeniesienia posiadania przez dotychczasowego beneficjenta na nowego posiadacza. Trzeba bowiem pamiętać, że beneficjentem, o którym mowa, był nie P. R., a Fundacja "[...]". W świetle dotychczasowych rozważań nie może mieć również żadnego znaczenia próba podważenia przez spółkę zasadności odmowy płatności twierdzeniem, że do ich przyznania nowemu posiadaczowi wystarczy fakt "współposiadania" gruntów. Dla dowiedzenia prawdziwości teoretycznej tezy, iż gospodarstwo rolne korzystające z dopłat rolnośrodowiskowych może być przedmiotem "współposiadania" nie trzeba zresztą powoływać art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), ani przepisów prawa wspólnotowego. Konstrukcję taką przewiduje bowiem wprost § 23 ust. 4 in principio rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowiąc o przeniesieniu gospodarstwa rolnego "na rzecz kilku podmiotów" (przepis ten mógłby ewentualnie znaleźć zastosowanie w rozpoznawanym przypadku poprzez odesłanie przewidziane w § 25 ust. 3 in fine rozporządzenia). Rzecz w tym, iż Fundacja "[...]" (dotychczasowy beneficjent) nie miała zamiaru przeniesienia posiadania nieruchomości na "kilka podmiotów", lecz wyłącznie na rzecz P. R., z którym zawarła "Porozumienie" w dniu [...] r. (nie obejmowało ono w ogóle skarżącej spółki). Z tego też powodu organy nie mogły uwzględnić konstrukcji przewidzianej w § 23 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a wyrażenie przez P. R. zgody na składanie przez spółkę wniosków o płatności było bezskuteczne, ponieważ w sprawie nie doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa – przez dotychczasowego beneficjenta (co trzeba raz jeszcze dobitnie podkreślić) – na "kilka podmiotów". W konkluzji należy stwierdzić, że skoro odmowa przyznania skarżącej spółce wnioskowanych przez nią płatności znajduje pełne oparcie w przepisach § 25 w związku z § 23 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skarga podlegała oddaleniu, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a..