III SA/Wr 85/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r., sprawy ze skargi Z. J. na czynność Starosty Powiatu J. z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza na rzecz skarżącego od Starosty Powiatu J. 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote kosztów postępowania. W § 1 zarządzenia Nr [...]Starosty J. (dalej "Starosta") z dnia [...] 2010 r. skarżący (działający pod firmą [...]) został wyznaczony – na okres do [...] 2012 r. – do wykonywania czynności, o których mowa w art. 130a ust. 5a prawa o ruchu drogowym – w zakresie usuwania z dróg pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony i prowadzenia parkingu strzeżonego dla wszystkich zakresów dopuszczalnej masy całkowitej. Starosta wystosował do skarżącego [...] osobnych zawiadomień o wszczęciu postępowań w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowywania [...] pojazdów. Wszystkie zawiadomienia, w których jako podstawę prawną wskazano art. 61 § 4 k.p.a., datowane były na dzień [...] 2012 r. Datę [...] 2012 r. nosi z kolei pismo skarżącego, w treści którego zawarto prośbę o potwierdzenie – przez Starostę – odbioru wniosków o dopuszczenie zainteresowanego do udziału w charakterze strony w sprawie dotyczącej [...] pojazdów samochodowych (w dokumentacji administracyjnej sprawy znajduje się jeden wniosek tyczący samochodu marki [...]o numerze rejestracyjnych [...]). Ta sama dokumentacja zawiera jedno pismo Starosty (datowane na dzień [...] 2012 r.), w którym informuje on skarżącego (w odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] 2012 r.), iż nie będzie on dopuszczony do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zapłacie – przez właściciela – kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], ponieważ ma jedynie interes faktyczny w tej sprawie, a nie interes prawny. Nie może być zatem uznany za stronę wskazanego postępowania, w świetle art. 28 k.p.a. W dniu [...] 2012 r. do Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego w J. wpłynęło pismo skarżącego (datowane na dzień [...] 2012 r.), w którym wzywa on Starostę – z powołaniem się na art. 52 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do usunięcia prawa, polegającego na odmowie dopuszczenia go do udziału w postępowaniach w sprawach prowadzonych przez ten organ w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowywania [...] pojazdów wymienionych w wezwaniu, o którym teraz mowa. W odpowiedzi na to wezwanie organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Stwierdzono, że osoba żądająca dopuszczenia do postępowania w charakterze strony winna wykazać się istnieniem interesu prawnego, a nie tylko faktycznego, tzn. wskazać konkretny przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Zdaniem Starosty, nie mogą stanowić takiej podstawy postanowienia zarządzenia Nr [...]r. z dnia [...] 2010 r. albowiem nie są to przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W skardze na odpowiedź Starosty odmawiającą usunięcia naruszenia prawa w postaci odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony, pełnomocnik zainteresowanego wniósł o stwierdzenie, że zaskarżone stanowisko jest niezgodne z prawem i o zasądzenie kosztów. W pierwszej (zdecydowanie obszerniejszej – 3 strony rozważań) części uzasadnienia skargi przedstawiono okoliczności stanu faktycznego, koncentrując się zwłaszcza na podjętych przez zainteresowanego czynnościach, w celu dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. W drugiej części uzasadnienia zaprezentowano pogląd, iż materialnoprawną podstawę żądania skarżącego o dopuszczenie go do udziału w sprawie stanowią przepisy art. 130a ust. 10d oraz 10i prawa o ruchu drogowym, na podstawie których może on dochodzić od Powiatu [...] zapłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdów. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, do tej właśnie kategorii czynności (określanych powszechnie mianem "czynności materialnotechnicznych") należy zaliczyć również czynność polegającą na dopuszczeniu (lub – jak w rozpoznawanym wypadku – na odmowie dopuszczenia) jakiegoś podmiotu do udziału w konkretnym postępowaniu, także w postępowaniu wszczynanym z urzędu. Obie wymienione czynności dotyczą bowiem zagwarantowania realizacji uprawnień strony takiego postępowania lub odmowy przyznania takich uprawnień. Wedle art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na kanwie przytoczonego brzmienia art. 28 k.p.a. przyjmuje się jednomyślnie w doktrynie prawa i w judykaturze – co zauważa także strona przeciwna – iż o istnieniu (lub braku) interesu prawnego określonego podmiotu przesądza istnienie (lub brak) przepisu prawa materialnego, zabezpieczającego ochronę czyichś interesów lub nakładającego na jakiś podmiot konkretne powinności. W tym kontekście, weryfikacja legalności odmowy przez Starostę dopuszczenia skarżącego do udziału we wszystkich wszczętych z urzędu postępowaniach o ustalenie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów z dróg sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy funkcjonują w krajowym porządku prawa publicznego takie regulacje materialnoprawne, które przewidują możliwość dochodzenia zwrotu tego rodzaju kosztów przez skarżącego. Niezwłocznie wypada w związku z tym skonstatować, iż – wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony przeciwnej – rozwiązania, do których dopiero co nawiązano, przewidują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako "p.r.d."; chodzi zwłaszcza o postanowienia pomieszczone w ramach art. 130a tej ustawy. Godzi się w pierwszej kolejności podkreślić, że ustawodawca dopuścił możliwość usuwania pojazdów z dróg (z reguły – na koszt ich właścicieli) w ściśle określonych sytuacjach (art. 130a ust. 1-3 p.r.d.), wskutek dyspozycji stosownych podmiotów (ust. 4). Wedle art. 130a ust. 5c p.r.d., usunięcie pojazdu na podstawie art. 130a ust. 1-2 skutkuje umieszczeniem go na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (przechowywanie, dozorowanie na parkingu). Drugą istotną, konieczną do zaakcentowania kwestią jest zmiana rozważanej regulacji, jaka nastąpiła z dniem 21 sierpnia 2011 r., kiedy to weszły w życie niektóre uregulowania ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2010 r., Nr 152, poz. 1018 ze zm. – zob. art. 16 pkt 1 tej noweli). Dopiero od tej daty (tzn. od dnia 21 sierpnia 2011 r.), usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 artykułu 130a p.r.d., należy do zadań własnych powiatów, realizowanych przez starostę przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierzanych (w zakresie ich wykonywania) zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f p.r.d.). Od tej samej daty opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu, których wysokość ustalana jest corocznie przez radę powiatu, stanowią też dopiero dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e p.r.d.). Zdając sobie sprawę z wagi dopiero co opisanych zmian, legislator przesądził jednak niezwłocznie, że jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie noweli z dnia 22 lipca 2010 r. do prawa o ruchu drogowym realizują nadal swoje dotychczasowe zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od wejścia w życie tejże noweli (art. 9 ust. 1 noweli). Z wszystkich przywołanych do tej pory regulacji wynikają następujące konkluzje. Po pierwsze – skoro pojazd usunięty z drogi na koszt jego właściciela jest umieszczany na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie, jest oczywiste, że koszty poniesione z tego tytułu, powstałe od momentu wydania dyspozycji umocowanego do tego podmiotu zwracane być powinny tej jednostce, która je poniosła. Po drugie – obecnie (ze względu na to, iż usuwanie i dozorowanie pojazdów stanowi zadanie własne powiatu, realizowane w pierwszej kolejności przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych) opłaty ponoszone przez właściciela z tytułu wspomnianych kosztów są dochodami własnymi powiatu. W okresie przejściowym, tzn. najdłużej w ciągu 12 miesięcy od daty wejścia w życie z dnia 22 lipca 2010 r. do prawa o ruchu drogowym, zwrot kosztów usunięcia i dozorowania pojazdu na parkingu strzeżonym powinien jednak ć na rzecz jednostki wyznaczonej do dokonywania tych czynności według wcześniej obowiązujących regulacji. Po trzecie, ponieważ decyzję o zapłacie wspomnianych kosztów przez właściciela usuniętego i dozorowanego pojazdu wydaje starosta, to w sytuacji kosztów należnych jednostce, która nadal wykonywała czynności w zakresie usuwania i dozorowania pojazdów na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, postępowanie prowadzone na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. dotyczy ewidentnie interesu majątkowego tej właśnie jednostki. Po czwarte (i najważniejsze) – w sytuacji, do której dopiero co nawiązano, jednostka taka jest niewątpliwie stroną postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu, w rozumieniu art. 28 k.p.a., niezależnie od tego, czy postępowanie to wszczynane jest z urzędu, czy na wniosek takiej jednostki. Tylko bowiem jej czynny udział w tak ukierunkowanym przedmiotowo postępowaniu pozwoli ustalić wspomniane koszty niewadliwie. To, że art. 130a ust. 10h stanowi materialnoprawną podstawę wniosku o ustalenie kosztów, o których mowa, zgłoszonym przez jednostkę, która koszty te poniosła wskutek usunięcia pojazdu i jego dozorowania na prowadzonym przez siebie parkingu strzeżonym, nie powinno zresztą budzić wątpliwości w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (vide np. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. (I OW 152/11). W rozpoznawanym przypadku organ nielegalnie pozbawił skarżącego statusu strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 13a ust. 10h, odmawiając dopuszczenia go do czynnego udziału w tym postępowaniu, w odniesieniu do tych pojazdów, które zostały usunięte przez zainteresowanego i dozorowane przez niego do upływu okresu, na który został on wyznaczony do wykonywania tych czynności zarządzeniem Starosty Nr [...]z dnia [...] 2010 r. Dlatego też, zgodnie z dyspozycją art. 146 § 1 p.p.s.a., skład orzekający Sądu zobligowany był do stwierdzenia bezskuteczność odmowy dopuszczenia do postępowania (punkt I wyroku). Orzeczenie zawarte w punkcie II zostało wydane na podstawie art. 200 tej samej ustawy.