III SA/Wr 868/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. M. K. (dalej jako: skarżący, strona) złożył w dniu 6 kwietnia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. (dalej jako: organ) odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek we wnioskowanym okresie. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na treść przepisu art. 31 zo ust. 2 oraz art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa COVID), wskazując, w sprawie strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za wnioskowany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., a tym samym nie spełniła wymogów ustawowych niezbędnych do ubiegania się o zwolnienie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 25 września 2020 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję. Organ powołał się na treść art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy COVID i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie, podkreślając, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za wskazany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ wskazał, że deklaracje za miesiące kwiecień i maj 2020 r. zostały złożone po ustawowym terminie. Strona w skardze na powyższą decyzję zaskarżyła ją w całości, wnosząc o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że faktycznie deklaracje za powyższe miesiące zostały złożone po terminie, tj. w dniu 7 lipca 2020 r., jednakże nie było to wynikiem umyślnego działania, lecz błędu systemu (na skutek tego błędu sporządzone deklaracje mimo prób nie zostały przyjęte). Skarżący wskazał również, że w myśl przepisów obowiązujących w dniach od 1 do 14 października 2020 r. brak było wymogu złożenia deklaracji do dnia 30 czerwca 2020 r. jako warunku zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 29 lipca 2020 r. w sprawie odmowy skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na przepis art. 31zq ust. 3 ustawy COVID, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 roku nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 roku, chyba, że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, skarżący w terminie do 30 czerwca 2020 roku takiej dokumentacji nie złożył. W złożonej skardze skarżący podniósł, że wymagane dokumenty złożył wprawdzie z opóźnieniem, lecz odbyło się to bez jego winy. Zatem w sprawie bezspornym jest, że deklaracje rozliczeniowe (za kwiecień i maj 2020 r.) nie zostały złożone przez stronę skarżącą w ustawowym terminie i to było powodem odmowy zwolnienia z opłacania składek. Należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej, m.in. zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). W niniejszej sprawie, skarżący, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jego wniosek, nie otrzymał od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za okres od marca do maja 2020 r. W aktach sprawy administracyjnej brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia. Dodatkowo należy wskazać, co w niniejszej sprawie jest również bardzo istotne, że z akt sprawy nie wynika również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 6 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu), a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował stronie, że wniosek rodzi obowiązek złożenia określonych, brakujących dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i że od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Ponadto przepis art. 77 § 4 k.p.a. również zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych, miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID, tj. przed dniem 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powinien zatem poinformować skarżącego o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za okres od marca do maja 2020 r. Ponadto, biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) organ powinien również wziąć pod uwagę treść obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisów art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił ją o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Sąd dostrzega, że przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID nie obowiązywały na moment wydawania decyzji w sprawie. Jednakże organ, rozpoznając sprawę ponownie, będzie zobowiązany uwzględnić zmianę przepisów wprowadzoną powołaną wyżej ustawą (ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych i omawiany przepis wszedł w życie 16 grudnia 2020 r.). W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.