III SA/Wr 87/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 29 grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. – na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm., zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej w skrócie "k.p.a.") – utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia 8 września 2006 r. (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u I. W. choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (punkt 7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji powołał się na ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym, z których wynika, że skarżąca pracowała w Szkole Podstawowej Nr [...] im. M. K. w D. od 1 września 1986 r. do 28 lutego 2001 r., jako nauczyciel muzyki, wychowawca w świetlicy, wykonując swe obowiązki w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, oraz w Szkole Podstawowej Nr [...] im. B. W. w D. od 10 września 2001 r. do 31 sierpnia 2003 r., jako bibliotekarz, bez narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, obecnie zaś jest bezrobotna bez prawa do zasiłku. W latach 1986-2001 korzystała dwukrotnie z urlopu macierzyńskiego i wychowawczego oraz dla poratowania zdrowia. Efektywny czas pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy wynosił 3 lata i 10 miesięcy. Sprawa choroby zawodowej narządu głosu u skarżącej była rozpatrywana przez organy inspekcji sanitarnej od 2001 r., które w obu instancjach orzekły (decyzja pierwszej instancji z dnia 25 listopada 2002 r. oraz decyzja organu odwoławczego z dnia 27 marca 2003 r.) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Podstawę negatywnych dla skarżącej rozstrzygnięć stanowiły orzeczenia placówek medycznych upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych (Ośrodka Medycyny Pracy w W. z dnia 26 listopada 2001 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 6 listopada 2002 r.), które uznały, że według obowiązujących kryteriów rozpoznawania choroby zawodowej narządu głosu, krótki czas narażenia skarżącej na nadmierny wysiłek głosowy nauczyciela muzyki (3 lata i 10 miesięcy) nie upoważniał do przyjęcia etiologii zawodowej stwierdzonych zmian patologicznych w obrębie krtani. W związku z tym podkreślono, że usunięte w lipcu 2001 r. guzki śpiewacze nie mogły powstać u skarżącej przy tak krótkim wysiłku głosowym. Wskutek skargi I. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2005 r. (3 II SA/Wr 858/03) uchylił decyzje obu instancji, zalecając, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy inspekcji sanitarnej dokładnie wyjaśniły, czy zaistniały normatywne przesłanki wskazujące na chorobę zawodową skarżącej, albowiem sam fakt krótkotrwałego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy – jako okoliczność nie objęta uregulowaniami rozp. RM – nie stanowi okoliczności wyłączającej uznanie schorzenia narządów mowy za chorobę zawodową. Rozpoznając sprawę ponownie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. uzupełnił postępowanie dowodowe. Organ ten wystąpił do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. – Oddział w W. (pismo z dnia 7 października 2005 r.) o ponowne przeanalizowanie dokumentacji lekarskiej I. W., ewentualne przebadanie skarżącej i wydanie stosownego orzeczenia lekarskiego w celu jednoznacznego rozpoznania lub wykluczenia choroby zawodowej. Skarżąca była badana w tej jednostce medycznej w dniach: 3 i 24 listopada oraz 5 grudnia 2005 r. Przeprowadzone badania specjalistyczne stały się podstawą wydania w dniu 23 lutego 2006 r. orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej ujętej w punkcie 7 zał. do rozp. RM. W uzasadnieniu jednostka medyczna zauważyła, że skarżąca była leczona laryngologicznie od 1988 r., a w czasie pobytu w szpitalu rozpoznano lewostronne skrzywienie przegrody nosa oraz przewlekłe zapalenie krtani hypokinetyczne. Od 1997 r. skarżącą leczono w Poradni Laryngologicznej w rejonie z powodu przewlekłego zapalenia gardła i krtani, guzków głosowych, obserwacji gruczołu tarczycy. W lipcu 2001 r. w Klinice Otolaryngologii we W. usunięto pacjentce z obu stron guzki głosowe. Od 2001 r. pozostaje pod obserwacją PCHZ z powodu przewlekłego zapalenia krtani i stanu po usunięciu guzków głosowych. Na podstawie ponownych trzykrotnych badań laryngologicznych i foniatrycznych uzupełnionych badaniem videostroboskopowym rozpoznano u skarżącej: przewlekłe zapalenie krtani, stan po usunięciu guzków głosowych, stan po operacji przegrody nosa. W ocenie jednostki medycznej, krótki okres narażenia pacjentki na nadmierny wysiłek głosowy (3 lata i 10 miesięcy) wyklucza z dużym prawdopodobieństwem możliwość powstania guzków głosowych wskutek przeciążeń głosowych. Do czynników etiologicznych, które z większym prawdopodobieństwem mogły spowodować u pacjentki wystąpienie guzków fałdów głosowych, zaliczono ostre i przewlekłe zapalenie krtani (potwierdzone dokumentacją medyczną z lat 1988-2002), lewostronne skrzywienie przegrody, przewlekłe zapalenie krtani hypokinetyczne (rozpoznania z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 18 marca 1988 r.). Na wniosek skarżącej skierowano ją na badania do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w Ł., który po przebadaniu pacjentki wydał w dniu 25 lipca 2006 r. orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u I. W. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Uzasadniając takie stanowisko powołano się na przeprowadzone w Instytucie badania. Ocena wydolności głosowej krtani metodą videostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są blade, z zaznaczoną siatką naczyń, zwarcie fonacyjne pełne, drgania fałdów głosowych jednakowe, jednoczesne, regularne. Przesunięcie brzeżne obustronnie obecne. Poziom fałdów głosowych równy. Nie występuje tendencja do fonacji rzekomej. Wprawdzie w 2001 r. pacjentka przebyła usunięcie guzków głosowych z obu fałdów głosowych (karta informacyjna leczenia szpitalnego w Klinice Laryngologii we W.), które figurowały pod poz. 7 w zał. o rozp. RM wykazu chorób zawodowych, jednakże okres narażenia zawodowego (3 lata i 10 miesięcy) jest zbyt krótki, aby uznać go za wystarczający do powstania guzków głosowych w warunkach zatrudnienia skarżącej. Dlatego też za prawdopodobną przyczynę ich powstania należy, zdaniem Instytutu, uznać w tym przypadku częste u skarżącej zapalenia krtani na tle infekcyjnym (co potwierdza dokumentacja lekarska). Takie wnioskowanie jednostki medycznej uzasadniają wyniki badania laryngologicznego, foniatrycznego i videostroboskopowego oraz analiza całej dokumentacji dołączonej do skierowania, w tym dokumentacji lekarskiej z Poradni Laryngologicznej i Poradni Chorób Zawodowych. Na podstawie zebranych dowodów Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. wydał w dniu 8 września 2006 r. decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u . W. choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po rozpatrzeniu odwołania I. W., utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. W. wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Skarżąca podkreśliła, że praca w charakterze nauczyciela muzyki klas młodszych, wychowawcy w świetlicy i prowadzącej chór dziecięcy wymagała szczególnego wysiłku głosowego. Przeciążenie narządu głosu doprowadziło do powstania guzków śpiewaczych, które zostały usunięte w 2001 r. Z powodu przeciążenia głosu skarżąca korzystała z urlopu dla poratowania zdrowia. W takiej sytuacji skarżąca nie zgadza się z organami inspekcji sanitarnej, które przyjmują, że w tak krótkim czasie narażenia na wysiłek głosowy (3 lata i 10 miesięcy) nie mogły wystąpić skutki charakterystyczne dla choroby ujętej w punkcie 7 zał. do rozp. RM, gdyż prawodawca nie posługuje się kryterium czasu narażenia na wysiłek głosowy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. ustosunkował się do zarzutów skarżącej, podtrzymując twierdzenia i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie dała dostatecznych podstaw do jej wyeliminowania ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej, a tym samym do uznania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Sąd nie dopatrzył się bowiem ani naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."], ani uchybienia regułom proceduralnym, które mogłoby istotnie oddziaływać na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.], ani też obarczenia kontrolowanego aktu wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) u.p.p.s.a.]. O wystąpieniu choroby zawodowej w normatywnym znaczeniu można mówić tylko wtedy, gdy – oprócz ujęcia danego schorzenia w katalogu takich chorób – postępowanie wyjaśniające przeprowadzone z udziałem upoważnionych jednostek medycznych, dysponujących specjalistyczną wiedzą z zakresu medycyny pracy, pozwoli stwierdzić, że choroba ta pozostaje w związku przyczynowym z warunkami wykonywania obowiązków pracowniczych (§ 1 ust. 1 rozp. RM), a więc, że żadne inne zdarzenia spoza środowiska pracy nie mogły wywołać zdiagnozowanego u pracownika schorzenia. Sam fakt świadczenia pracy w warunkach, które według aktualnej wiedzy medycznej mogą powodować powstawanie oznaczonych chorób, nie jest zatem wystarczającą przesłanką uznania takiej choroby za zawodową, gdy na podstawie specjalistycznych badań oraz oceny całego materiału dowodowego (w tym dotychczasowej dokumentacji medycznej pracownika) okaże się, że zdiagnozowane schorzenie pozostaje w związku z innym, pozazawodowym źródłem takiej choroby, co w zbiegu z warunkami pracy wyklucza lub czyni wielce nieprawdopodobnym wywołanie choroby czynnikami występującymi w środowisku pracy. Orzekając po raz pierwszy w niniejszej sprawie Sąd zauważył, że wydając negatywne dla skarżącej decyzje, organy inspekcji sanitarnej decydujące znaczenie nadały okoliczności krótkotrwałego narażenia pracownika na nadmierny wysiłek głosowy, mimo że samo kryterium czasu narażenia na czynniki szkodliwe nie zostało uznane przez prawodawcę za normatywne kryterium wystarczające do uznania lub wykluczenia choroby zawodowej. Dlatego też Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, zalecając by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uzupełnić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy w sprawie zaistniały normatywne przesłanki wskazujące na chorobę zawodową skarżącej. Organy inspekcji sanitarnej uzupełniły dotychczasowy materiał dowodowy o ponowne badania skarżącej przez D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. – Oddział w W. oraz przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w Ł. Obie jednostki medyczne przeprowadziły ponowne specjalistyczne badania narządów głosowych skarżącej oraz przeanalizowały znajdującą się w aktach sprawy dokumentację odzwierciedlającą schorzenia skarżącej występujące w okresie zatrudnienia. W orzeczeniach medycznych obu jednostek nie poprzestano już wyłącznie na twierdzeniu o krótkotrwałym narażeniu skarżącej na nadmierny wysiłek głosowy, lecz czas pracy w warunkach niekorzystnych dla zdrowia zestawiono z inną przyczyną powodującą również schorzenia narządu głosu, a mianowicie z częstym zapaleniem krtani na tle infekcyjnym. Zestawienie tych dwóch okoliczności pozwoliło specjalistycznym jednostkom medycznym twierdzić, że wobec krótkotrwałego narażenia skarżącej na wysiłek głosowy (według wiedzy medycznej rozpoznanie choroby zawodowej narządu głosu możliwe jest przy narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy trwający przynajmniej dziesięć lat) i jednocześnie częstych zapaleń krtani na tle infekcyjnym (co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji lekarskiej), większego prawdopodobieństwa powstania guzków głosowych należy upatrywać w drugim źródle schorzenia, tj. w stanach chorobowych krtani, przejawiających się – tak jak u skarżącej – ostrymi i przewlekłymi zapaleniami krtani. Na rzecz takiej tezy przemawia i to, że już od 1988 r., a więc dwa lata od zatrudnienia, skarżąca była leczona laryngologicznie z powodu przewlekłego hypokinetycznego zapalenia krtani oraz lewostronnego skrzywienia przegrody nosa (co wynika z karty informacyjnej leczenia szpitalnego), a od 1997 r. stała się pacjentką rejonowej poradni laryngologicznej m. in. z powodu przewlekłego zapalenia gardła i krtani. Jeżeli więc w stanie faktycznym sprawy istniały przynajmniej dwa możliwe źródła powstania u skarżącej guzków głosowych, to jednostki orzecznicze, dysponujące specjalistyczną wiedzą medyczną, postąpiły niewadliwie ustalając, która z przyczyn – w kontekście przeprowadzonych badań, analizy dokumentacji lekarskiej oraz aktualnej wiedzy medycznej – jest bardziej prawdopodobnym źródłem tego schorzenia. W takim stanie rzeczy, organy inspekcji sanitarnej, dysponując specjalistycznym materiałem dowodowym, miały dostateczne podstawy faktyczne, aby – bez naruszenia granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) – przyjąć, że zdiagnozowane u skarżącej schorzenie w postaci guzków fałdów głosowych nie pozostaje w związku przyczynowym z warunkami wykonywania pracy, lecz jest skutkiem przewlekłego, ostrego i hypokinetycznego zapalenia krtani, jako jednej z wymienianych w medycynie przyczyn powstania guzków głosowych. Czterokrotne badania skarżącej przez upoważnione specjalistyczne jednostki medyczne (dwukrotnie w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. – Oddział w W. oraz w jednostkach orzeczniczych drugiego stopnia, tj. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. i w Instytucie Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w Ł.) nie wykazały również istnienia u skarżącej choroby narządu głosu w postaci niedowładu strun głosowych i zmian przerostowych, wymienionych w punkcie 7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM. W przypadku zatem, gdy niewadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało dostatecznych podstaw do stwierdzenia u skarżącej jednej z postaci – ujętych w katalogu zawartym w punkcie 7 zał. do rozp. RM – przewlekłych chorób narządu głosu związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym (zob. uchw. 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r., OPS 3/02, ONSA 2003, Nr 1, poz. 4), a zdiagnozowane u skarżącej przewlekłe zapalenie krtani nie należy do zbioru chorób zawodowych według rozp. RM (zob. wyr. WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1339/06, Lex Nr 306501), organy inspekcji sanitarnej, po uzupełnieniu materiału dowodowego, nie mogły uczynić zadość żądaniu skarżącej. Odnosząc się do zasadniczego i jedynego zarzutu zawartego w skardze, należy zgodzić się z twierdzeniem (na co wcześniej zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r.), że postanowienia punktu 7 zał. do rozp. RM, dotyczące choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, nie uzależniały uznania takiego schorzenia za zawodowe od upływu minimalnego czasu narażenia na nadmierny wysiłek głosowy (jak uczynił to prawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach – Dz. U. Nr 132, poz. 1115) – stanowiąc w poz. 15 załącznika, będącego wykazem chorób zawodowych, o przewlekłych chorobach narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat). Nie oznacza to jednak, że czas narażenia zawodowego na czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy, a więc również okres nadmiernego wysiłku głosowego, był bez znaczenia pod rządem rozp. RM z dnia 18 listopada 1983 r. Nie można bowiem tracić z pola widzenia § 1 ust. 2 tego aktu, według którego przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględniać także "czas narażenia zawodowego". Zastosowanie tej właśnie dyspozycji, a więc uwzględnienie w postępowaniu wyjaśniającym – jako kryterium dodatkowego – czasu faktycznego (rzeczywistego) narażenia zawodowego skarżącej na nadmierny wysiłek głosowy, pozwoliło organom inspekcji sanitarnej przeprowadzić polemikę dowodów i dokonać właściwych ustaleń w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec, jak w sentencji.