III SA/Wr 88/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił wysokość nieopłaconych przez E. L. (zwaną dalej skarżącą) składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...] r. – [...] r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji do Sądu Okręgowego w J. G.. Sąd wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt: [...]) podtrzymał decyzję ZUS, przekazując jednocześnie do rozpoznania wniosek skarżącej o umorzenie zaległości wynikających z wymienionej decyzji. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją znak [...] z dnia [...]r. ZUS: 1) odmówił skarżącej umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie własne należnych za płatnika (społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy) w łącznej wysokości [...] zł, 2) odmówił skarżącej umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za zatrudnionych pracowników; na ubezpieczenie zdrowotne za osobę współpracującą w łącznej wysokości [...] zł, 3) odmówił skarżącej umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek naliczonych od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych i ubezpieczenie zdrowotne należne od zatrudnionych pracowników naliczonych na dzień [...] r. w łącznej wysokości [...] zł. 4) umorzył postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych i ubezpieczenie zdrowotne należnych za zatrudnionych pracowników w łącznej wysokości [...] zł. Skarżąca w dniu [...] r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniosła, iż nie rozumie, dlaczego pomimo umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] r. – [...] r. odsetki nie zostały umorzone. Podniosła, że odsetki od niezapłaconych składek przekraczają nawet [...]% wartości należnych składek. Skarżąca uznała, że gdyby ZUS zależało na składkach, to odstąpiłby od naliczania odsetek. Zabezpieczenie należności przez wpis hipoteki nie spowoduje zniknięcia zadłużenia a ewentualne kwoty uzyskane z zajęcia [...] nie pokryją kwoty głównej zadłużenia. Udział w nieruchomości, jaki nabyła skarżąca przyjmując spadek po mężu z dobrodziejstwem inwentarza jest obciążony hipoteką na kwotę [...] zł (bez odsetek, kosztów sądowych, zastępstwa procesowego oraz postępowania egzekucyjnego). Zadłużenia skarżącej wobec Urzędu Miasta wynosi [...] zł bez odsetek a nie – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. – [...] zł. Zobowiązania skarżącej wobec innych instytucji wynoszą (bez odsetek) [...] zł. Skarżąca wskazała, iż nie była świadoma wysokości długów spadkowych. Od momentu zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej w [...] r. zatrudniona była w różnych firmach, a od [...] r. pobiera [...]. ZUS miał zatem możliwość dochodzenia należności. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż na posiedzeniu Sądu Rejonowego w J. G. w dniu [...] r. sędzia poinformowała ją, iż po 5 latach nieściągalności składki są automatycznie umarzane. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - zdaniem skarżącej - nie wysyłał do niej przez długi czas żadnych monitów czy wezwań do zapłaty, co utwierdziło ją w przekonaniu, iż nie posiada zadłużenia wobec ZUS. Skarżąca sprostowała swoje oświadczenie z dnia [...] r. , w którym wskazała że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z [...] B. L. wyjaśniając, iż miała na myśli wspólne zamieszkanie a nie wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Skarżąca utrzymuje się z [...] przyznanej w związku z [...] w [...] r. a po śmierci męża otrzymywała [...]. Nie posiada rachunków za leczenie i rehabilitacje, gdyż nie wiedziała, że będą one potrzebne. Z otrzymywanej [...] spłaciła kredyt w "A". Obecnie skarżąca jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]): I. uchylił w części decyzję z dnia [...] r. znak [...] dotyczącą odmowy umorzenia w zakresie należności z tytułu składek i umorzyć prowadzone w tym zakresie postępowanie: - w części dotyczącej pkt 1 w/w decyzji na ubezpieczenie zdrowotne własne płatnika za okres [...] r., [...] r. – [...] r. w łącznej kwocie [...] zł - w części dotyczącej pkt 2 w/w decyzji na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za zatrudnionych pracowników za okres [...] r. – [...] r. , [...] r. w łącznej kwocie [...] zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne należnych za osobę współpracującą za okres [...] r. w łącznej kwocie [...] zł - w części dotyczącej pkt 3 i 4 w/w decyzji na ubezpieczenie zdrowotne należnych za zatrudnionych pracowników za [...] r. w łącznej kwocie [...] zł II. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. znak [...]. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS ustalił, iż skarżąca zamieszkuje z [...] B. L., jednak nie pozostaje z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Do [...] r. pobierała [...], której wysokość od [...] r. wynosiła [...] zł brutto. Ze świadczenia dokonywane były potrącenia na rzecz Komornika Sądowego w wysokości [...] zł. Skarżąca od [...] r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna i za [...] r. otrzymała zasiłek w wysokości [...] zł brutto. Państwo M. i E. L. za [...] r. osiągnęli dochód w wysokości [...] zł brutto, natomiast za [...] r. dochód skarżącej wyniósł [...] zł brutto. Skarżąca przedstawiła rachunki opłat za energię elektryczną za okres [...] r. do [...] r. na kwotę [...] zł (wystawione na B. L.), decyzję w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za rok [...] na kwotę [...] zł (wystawioną na E. i B. L.) oraz rachunek za wodę na kwotę [...] zł wystawiony na skarżącą. Koszt opału w okresie zimowym wynosi [...] zł. Skarżąca wskazała, iż posiada zobowiązania wobec banków z tytułu posiadanych kart kredytowych w wysokości [...] zł oraz wobec innych podmiotów na kwotę [...] zł. Podniosła również, iż Zakład błędnie wykazał kwotę jej zobowiązań wobec Urzędu Miasta, które bez odsetek wynoszą [...] zł a nie – jak podano w skarżonej decyzji – [...] zł. Skarżąca nie przedłożyła jednak aktualnego dokumentu potwierdzającego wysokość tego zadłużenia. Z danych będących w posiadaniu organu wynika, iż zadłużenie z tytułu podatku od nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. G. wynosi na dzień [...] r. [...] zł. wraz z odsetkami. Wnioskodawczyni jest współwłaścicielką domu ([...]). Zakład uznał, iż w rzeczonej sprawie nie zachodzi, opisana w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, przesłanka całkowitej nieściągalności dająca organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek. Chociaż prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne zostało postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. G. z dnia [...]r. zakończone z uwagi na nieściągalność, to może no zostać ponownie wszczęte – zgodnie z przepisem art. 61 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - gdy ujawniony zostanie majątek lub źródło dochodu zobowiązanego. Skarżąca posiada status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku, co oznacza iż zgłasza gotowość podjęcia zatrudnienia. Zdaniem organu istnieje zatem możliwość, iż należności z tytułu składek mogą być w przyszłości egzekwowane. Skarżąca nie wykazała też istnienia przesłanek umorzenia należności z tytułu składek określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Organ podkreślił, iż instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy a decyzja wydawana na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Tak więc nawet wystąpienie przyczyn umorzenia nie obliguje Zakładu do wydania decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Zakład rozstrzygając sprawę bierze pod uwagę zarówno interes płatnika jak i interes publiczny, który nakazuje respektowanie wartości wspólnych dla społeczeństwa takich jak sprawiedliwość i bezpieczeństwo. Nie stanowi dostatecznego argumentu za umorzeniem powołana przez skarżącą okoliczność, iż przyczyna powstania zaległości było m.in. zerwanie umowy przez partnera handlowego. Obowiązek regulowania składek na ubezpieczenie społeczne powstaje z chwilą rozpoczęcia działalności gospodarczej i trwa przez cały okres jej prowadzenia i musi się z nim liczyć każdy, kto decyduje się na podjęcie takiej działalności. Gromadzenie środków na pokrycie kosztów działalności jest nieodłączną zasadą planowania tej działalności. Pobór odsetek od nieterminowo wpłacanych składek stanowi rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku zgodnego z ustawą opłacania składek. Ewentualne umorzenie należności byłoby niezgodne z zasadą, iż ryzyko prowadzenia działalności obciąża przedsiębiorcę. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą okoliczności, iż organ I instancji umarzając składki na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez pracowników oraz na ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników za okres [...] r. – [...] r. nie umorzył odsetek powstałych od tego zadłużenia, Zakład podniósł, iż składki te w części finansowanej przez samych ubezpieczonych nie podlegają umorzeniu. Postępowanie zostało więc umorzone ze względu na bezprzedmiotowość w tym zakresie. Za nietrafny uznał Zakład zarzut skarżącej, iż nie była ona informowana o zaległościach. Zgodnie bowiem z przepisem art. 46 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, to na płatniku składek ciąży obowiązek obliczania oraz opłacania składek za każdy miesiąc. Istnieje domniemanie, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa znane są tym, których dotyczą. W nawiązaniu do podniesionej przez skarżącą okoliczności, że została ona poinformowana, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, organ stwierdził, iż znowelizowany od 1 stycznia 2003 r. przepis art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadza zasadę, iż należności te przedawniają się po upływie 10 lat od dnia w którym należności stały się wymagalne. Termin ten dotyczy również zobowiązań powstałych przed 31.12.2002 r., jeżeli nie uległy przedawnieniu przed 1 stycznia 2003 r. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku składek na ubezpieczenie zdrowotne. Na niniejszą decyzję ZUS skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając, iż Zakład nieprawidłowo ocenił jej sytuację majątkową i co za tym idzie - możliwość zapłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nie uwzględnił bowiem faktu, iż dochody skarżącej i jej męża podlegały zajęciu komorniczemu. Zdaniem skarżącej nie posiada ona majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Ostatni zasiłek dla bezrobotnych skarżąca otrzymała za [...] r. Złożyła wniosek o rentę rodzinną po zmarłym mężu. Komornik Sądowy przy Sadzie Rejonowym w J. G. obciążył ewentualne przyszłe dochody skarżącej z tytułu renty. Do skargi dołączona została lista wierzycieli skarżącej. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), a także przy którego wydaniu nastąpiło naruszenie innych przepisy postępowania, o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz obowiązany jest z urzędu badać, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc pod powyższe nie można utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z innych przyczyn aniżeli ujęte w skardze. Ustanowiona art. 15 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.")., zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 K.p.a.). W myśl art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje zainteresowanemu prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone ustawą z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w tym znaczeniu, że sprawa ta zostaje rozpatrywana i rozstrzygana dwukrotnie przez dwa organy różnego stopnia, jak ma to miejsce w przypadku wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak nie oznacza to, że od udziału w tym ponownym rozpatrzeniu sprawy nie są wyłączeni pracownicy tego organu, którzy w sprawie tej brali udział w wydaniu decyzji, od której złożony został środek zaskarżenia w postaci wniosku o jej ponowne rozpatrzenie (wyrok NSA z 20.03.2008 r., sygn. II GSK 472/07, LEX 471535). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512). Z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej i których podpisy widnieją pod decyzją z dnia [...] r. Wydana przez Zakład na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z dnia [...] r. poprzedzona została czynnościami zmierzającymi do weryfikacji decyzji pierwotnej z dnia [...] r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W czynnościach tych brały udział te same osoby, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, które brały udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej, tj. uczestniczyły, jako członkowie powołanej w tym celu komisji, w ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności oraz podpisały decyzję. Mianowicie decyzję z dnia [...] r. (k-119 akt administracyjnych) podpisali aż czterej pracownicy: [...] w J. G. M. D., [...] M. G., [...] B. L. oraz [...] A. S. Następnie [...] A. S. została wskazana jako osoba prowadząca sprawę w skierowanym do skarżącej – już po wniesieniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. [...] B. L. - pomimo brania udziału w komisji umorzeniowej rozpatrującej zasadność umorzenia należności przed wydaniem rozstrzygnięcia w I instancji, przygotowała "Kartę do umorzenia zaległości" (k-155 akt administracyjnych) oraz notatkę służbową (k-157 akt administracyjnych). Nie budzi więc wątpliwości, że wskazani wyżej pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brali udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącej o umorzenie należności w I instancji jak również w czynnościach dowodowych poprzedzających rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Nie wdając się w związku z tym w ocenę zarzutów samej skargi jako przedwczesną, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących wcześniej udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej.