III SA/Wr 882/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S.D. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Poddane kontroli Sądu orzeczenia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych. 1. W dniu [...] maja 2014 r. do siedziby organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego (dalej także: "strona" "wnioskodawca" "beneficjent" lub "zainteresowany") o przyznanie jednolitej płatności obszarowej ("JPO") na 2014 r. 2. Zainteresowany został wezwany – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., w terminie 7 dni – do usunięcia braków formalnych wniosku (dołączone do wniosku załączniki graficzne nie były podpisane przez zainteresowanego, a ponadto nie wskazano na nich wszystkich pól obowiązkowych). Wezwanie to zostało doręczone stronie w dniu [...] czerwca 2014 r. 3. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym ("BP") Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") – w dniu [...]czerwca 2014 r. – formularz korekty wniosku, wraz z podpisanymi załącznikami graficznymi. II Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zainteresowanemu wnioskowanych płatności. Zdaniem Kierownika BP, przekroczony został (o 32 dni kalendarzowe) termin przewidziany w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, wyznaczony na składanie wniosku o płatności. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości, postanowieniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji we W. (dalej również jako: "organ zażaleniowy", "organ drugiej instancji" lub "organ wyższego stopnia") z dnia [...]maja 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia strony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji wydał – w dniu [...] czerwca 2015 r. – nowe orzeczenie, identyczne w swojej treści, jak poprzednie (uchylone poprzednio w trybie nadzoru instancyjnego). To nowe postanowienie zostało tym razem utrzymane w mocy przez Dyrektora ARiMR", po rozpatrzeniu kolejnego zażalenia wnioskodawcy. W uzasadnieniu tego ostatniego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia powołał się w pierwszej kolejności na art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), wedle którego wniosek o przyznanie płatności obszarowych (...) składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Stosownie zaś do art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, złożenie wniosku o przyznanie płatności w ciągu 25 dni kalendarzowych, po dopiero co wskazanym terminie końcowym, prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności o 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia. Jeśli natomiast opóźnienie przekracza 25 dni, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Wniosek uznaje się przy tym za złożony, gdy jest podpisany przez rolnika. Na kanwie przywołanych rozwiązań prawnych organ drugiej instancji zaakcentował, że wniosek o płatności powinien zawierać wszystkie wymagane elementy (wymienione następnie przez ten organ) oraz załączniki, w postaci wymaganych dokumentów. Odwołując się dalej do przepisów: art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009; motywu 28 preambuły do tego samego rozporządzenia oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ wyższego stopnia wyraził zapatrywanie, iż wnioski o pomoc finansową, a także wszystkie ich uzupełnienia (w tym wynikające z wezwań właściwych organów) można składać jedynie do dnia 9 czerwca danego roku kalendarzowego. Tymczasem w realiach tej konkretnej sprawy, złożenie podpisu wnioskodawcy na załącznikach graficznych nastąpiło dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. (zatem po upływie wskazanego, ostatecznego terminu do składania wniosków) i – z tego powodu –skutkowało odmową wszczęcia postępowania. Dla wsparcia tej ostatniej konstatacji organ zażaleniowy odwołał się raz jeszcze do art. 23 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009, a ponadto – do przepisów: art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz do art. 21 i art. 22 tego samego rozporządzenia unijnego. Zdaniem Dyrektora ARiMR, regulacja z art. 64 § 2 k.p.a. nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009. Tym samym, uzupełnienie braków formalnych, z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, to znaczy po dniu 9 czerwca. III W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych przez organy w obu instancjach i o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając, iż kwestionowane orzeczenia zostały wydane: 1. z naruszeniem prawa materialnego – art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzaniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina – poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy nie powinien on znaleźć zastosowania, albowiem skarżący złożył terminowo wniosek o przyznanie płatności na rok 2014; 2. z naruszeniem przepisów prawa procesowego, skutkującym wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, a to: a) art. 64 § 2 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwą wykładnię objawiającą się w przyjęciu, że regulacja zawarta w tym przepisie nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, co skutkowało uznaniem, ze uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutki od daty uzupełnienia wniosku, a nie od daty jego złożenia, w sytuacji gdy zawarte w tejże normie uregulowanie stanowi dopełnienie art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, co oznacza, że terminowe uzupełnienie wniosku skutkuje od daty jego złożenia, a nie od daty uzupełnienia wniosku, b) art. 8 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz pogłębiania ich kultury prawnej. IV W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V Oceniając zaskarżone postanowienia według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; jednolity tekst:, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), skład orzekający Sądu stwierdził, iż w sprawie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przez organy przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczało to możliwość utrzymania skontrolowanych postanowień w obrocie. VI Dobitnego zaakcentowania wymaga to, iż w rozpoznawanej sprawie – zainaugurowanej wnioskiem strony, który wpłynął do siedziby organu pierwszej instancji – co przyznają same organy administracji rolnej – w dniu 14 maja 2014 r., można (a nawet trzeba) wyróżnić dwa odrębne jej aspekty. Pierwszy aspekt, czysto proceduralny, związany jest z kwestią uchybień formalnych, jakie zawierał ów wniosek, do usunięcia których potencjalny beneficjent został wezwany. Wyłącznie w ramach tej właśnie płaszczyzny należy pomieścić zagadnienie legalności (lub niezgodności z prawem) odmówienia przez organy obu instancji wszczęcia postępowania w odniesieniu do żądania przez stronę JPO, co stanowi przedmiot sporu w sprawie. Drugi aspekt, to merytoryczna ocena zasadności wniosku strony, dokonywana z perspektywy tych materialnoprawnych unormowań prawa krajowego i unijnego, które ograniczają dopuszczalność skutecznego wnioskowania o płatności stosownymi terminami. Podstawowe uchybienie, jakiego dopuściły się organy w niniejszej sprawie, polegało na nieuzasadnionym połączeniu obu osobnych, wcześniej wyróżnionych aspektów, co doprowadziło w konsekwencji do nieuprawnionej oceny kwestii terminowości wniosku zainteresowanego, nie przez pryzmat skutecznego skorzystania przez niego z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., lecz w kontekście terminów prawa materialnego, które nie zostały wcale przewidziane w celu dokonywania oceny tego rodzaju. Silnego podkreślenia wymaga w tym kontekście, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi gwarancję procesową, przeciwdziałającą odmowie dokonania przez organy merytorycznej oceny zasadności wniosków stron zawierających braki formalne. Jeśli zatem strona braki te usunie, trzeba konsekwentnie uznać, że dana czynność procesowa została skutecznie dokonana już w momencie jej zdziałania, a nie dopiero w dacie terminowego usunięcia braków formalnych, stwierdzonych we wniosku, w jego pierwotnej postaci (por.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 września 2015 r., III SA/Gl 226/15 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 6 listopada 2015 r., III SA/Wr 226/15; argumentację pomieszczoną w uzasadnieniach obu tych judykatów skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela). Inne zapatrywanie pozbawiałoby bowiem analizowanego rozwiązania prawnego jakiegokolwiek sensu. W realiach tej konkretnej sprawy oznacza to – jeśli przyjąć za organem zażaleniowym, że strona terminowo usunęła braki pierwotnego wniosku, do czego została przecież wezwana przez organ pierwszej instancji w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – konstatację, iż wniosek skarżącego został skutecznie złożony przez potencjalnego beneficjenta co najmniej w dniu [...] maja 2014 r. (data wpływu do siedziby Kierownika BP), a nie – jak to bezpodstawnie przyjęto w uzasadnieniu postanowienia wydanego w drugiej instancji – dopiero po dniu 9 czerwca 2014 r., a konkretnie – w dniu [...]czerwca 2014 r., kiedy to usunięto definitywnie braki formalne stwierdzone przez organ pierwszej instancji. Wypada dodatkowo stwierdzić, że wyłącznie ta pierwsza data powinna być brana następnie pod uwagę, zarówno przy ocenie zachowania przez stronę terminów kreowanych przez przepisy prawa materialnego, jak i dla określenia skutków ewentualnego niezachowania przez zainteresowanego tych terminów, uwzględniając właściwe regulacje prawa krajowego i wspólnotowego, na które powołał się organ zażaleniowy w uzasadnieniu orzeczenia poddanego weryfikacji sądowej. VII Ponieważ nie ulega wątpliwości, że organy wydały zakwestionowane orzeczenia z ewidentnym naruszeniem art. 64 § 2 (a pośrednio – także ogólnej zasady postępowania określonej w art. 8) k.p.a., co z kolei pozbawiło stronę możliwości merytorycznej oceny zasadności jej wniosku o żądaną płatność za 2014 r. (miało więc ewidentny wpływ na wynik końcowy sprawy), Sąd był zobligowany – kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. – do wyeliminowania z obrotu postanowień wydanych w obu instancjach, w celu usunięcia skutków stwierdzonego naruszenia (pkt I wyroku). O kosztach (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 tej samej ustawy.