III SA/Wr 888/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2009 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] r. E. D. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Skarżąca zadeklarowała w tabeli VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) 7 działek ewidencyjnych Nr: [...], położonych w województwie l., powiat z., gmina Z., obręb ewidencyjny P., a w tabeli Nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych działek rolnych) pięć działek rolnych: A ([...] ha), B ([..]ha), C ([...] ha), D ([...] ha), E ([...] ha) o łącznej powierzchni [...] ha. Strona zaznaczyła, iż wnioskuje o przyznanie płatności obszarowej ONW. W dniu [...] r. Biuro Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadziło – w gospodarstwie wnioskodawczyni – kontrolę na miejscu, której celem była weryfikacja zadeklarowanego we wniosku obszarowym rodzaju upraw oraz powierzchni. W toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono na zadeklarowanych działkach rolnych następujące błędy: 1. działka rolna A, A1 o powierzchni deklarowanej [...] ha (powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wynosiła [...] ha) – zastosowano: kod DR 13 + (zadeklarowana pow. działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej) oraz kod DR 23 (kontrola działek rolnych została przeprowadzona po zbiorze deklarowanej grupy upraw i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny); w uwagach widnieje zapis, że działka jest zaorana i ponownie zasiana; 2. działka rolna B, B1 o powierzchni deklarowanej [...] ha (taką też powierzchnię stwierdzono w wyniku kontroli na miejscu) – zastosowano: kod DR 29 (działka rolna jest położona na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych, nie kwalifikujących się do płatności, np. drogi i rowy); kod DR 23 (kontrola działek rolnych została przeprowadzona po zbiorze deklarowanej upraw i został rozpoczęty proces przygotowywania gruntu pod kolejny sezon); w uwagach widnieje zapis, iż działka jest zaorana i ponownie zasiana; 3. działka rolna C o powierzchni deklarowanej [...] ha (taką też powierzchnię stwierdzono w wyniku kontroli na miejscu) – zastosowano: kod DR 23 (kontrola działek rolnych została przeprowadzona po zbiorze deklarowanej i został rozpoczęty proces przygotowywania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny); w uwagach widnieje zapis, iż działka jest zaorana i ponownie zasiana; 4. działka rolna C1 o powierzchni deklarowanej [...] ha (powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wynosiła [...] ha) – zastosowano: kod DR 23 (kontrola działek rolnych została przeprowadzona po zbiorze deklarowanej i został rozpoczęty proces przygotowywania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny); w uwagach widnieje zapis, iż działka jest zaorana i ponownie zasiana; 5. działka rolna D, Dl o powierzchni deklarowanej [...] ha (powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wynosiła [...] ha) – zastosowano: kod DR 13 (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni), kod DR 29 (działka rolna jest położona na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych, nie kwalifikujących się do płatności, np. drogi i rowy), kod DR 23 (kontrola działek rolnych została przeprowadzona po zbiorze deklarowanej upraw i został rozpoczęty proces przygotowywania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny) oraz kod DR 30 (powierzchnia stwierdzona działki rolnej została zredukowana do powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej); 6. działka rolna E, E1 o powierzchni deklarowanej [...] ha (taką też powierzchnię stwierdzono w wyniku kontroli na miejscu) – zastosowano: kod DR 13 (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej), kod DR 23 (kontrola działek rolnych została przeprowadzona po zbiorze deklarowanej grupy upraw i został rozpoczęty proces przygotowywania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny); kod DR 30 (powierzchnia stwierdzona działki rolnej została zredukowana do powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej). Kopia raportu z kontroli została wysłana skarżącej przesyłką pocztową poleconą w dniu [...] r. Uwzględniając takie ustalenia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], w której przyznał płatność ONW (strefa nizinna II) na 2009 r. w wys. [...] zł z uwagi na stwierdzone różnicę między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, w wyniku kontroli gospodarstwa, która wynosi 1,8085 %, tj. o.58 ha. Organ powołał między innymi treść artykułu 16 ust.1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.74) w związku z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., s. 18 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnia zadeklarowana a stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. W decyzji opisanej w sentencji niniejszego wyroku – wydanej po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej – Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W pierwszej części uzasadnienia swojego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz przepisy, na podstawie których należało rozpatrzyć wniosek. W tych ramach podkreślono zwłaszcza znaczenie zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, prowadzonego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. dalej wskazał, że kontrola na miejscu, przeprowadzona w dniu [...] r. w gospodarstwie strony skarżącej wykazała następujące nieprawidłowości dotyczące przedeklarowania powierzchni działek rolnych: - A i A1 (działka ewidencyjna nr [...]) - powierzchnia deklarowana tych działek wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona użytkowana rolniczo oraz zmierzona wynosiła [...] ha (różnica 0,57 ha), - C i C1 (działka ewidencyjna nr [...]) - powierzchnia deklarowana wynosiła [...] ha, a powierzchnia zmierzona przez inspektorów kontrolujących wynosiła [...] ha (różnica 0,01 ha). Zatem łączna różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 0,58 ha, co stanowi 1,8085 %. Odnosząc się do zarzutu strony, iż organ I instancji rozpatrując sprawy o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 oraz 2009, powołał się na wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] 2009 r. i stwierdził zawyżenie w 2009 r. przez odwołującą po wierzchni o 0,58 ha, zaś w 2008 r. o 0,29 ha, Dyrektor podkreślił, że przedmiotowa różnica wynikała z zapisu istniejącego w art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.). Komentowany przepis stanowi, że można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Zdaniem organu odwoławczego - powierzchnia faktycznie użytkowana odpowiada powierzchni zmierzonej w terenie (bez uwzględnienia tolerancji), natomiast powierzchnia stwierdzona uwzględnia tolerancję błędu pomiaru. Zatem może być ona większa od powierzchni zmierzonej, przy czym powierzchnia zmierzona odpowiada powierzchni faktycznie użytkowanej. W raporcie z kontroli na miejscu nr [...] odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia zmierzona wynosiła [...] ha i taka wartość została uwzględniona w kampanii 2009 r., natomiast ze względu na wyznaczoną tolerancję 0,13 ha stwierdzono powierzchnię [...] ha, którą uwzględniono w kampanii 2008 r. Zatem różnica dotycząca powierzchni w poszczególnych latach wynosi 0,01 ha. Z kolei dla działki ewidencyjnej nr 7 powierzchnia zmierzona i stwierdzona wynosiła [...] ha i taka powierzchnia została zakwalifikowana do płatności w kampanii 2009 r. Dalsza rozbieżność pomiędzy powierzchniami w latach 2008 i 2009 wiąże się z faktem, zastosowania kompensacji powierzchni dotyczącej działki rolnej D (deklarowana [...] ha a' stwierdzona [...] ha, różnica 0,28 ha. W roku 2008 zastosowano kompensację powierzchni, niedopuszczalną w 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zrealizował wynikający z treści art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą. Dało to podstawę do stworzenia jej rzeczywistego obrazu i dało podstawę do trafnego zastosowania odpowiedniego przepisu prawa. Na zadeklarowanych działkach rolnych, kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię [...] ha, kwalifikującą się do objęcia płatnością ONW. Powyższa kwestia nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, jak zauważono. W ocenie organu odwoławczego, profesjonalnie przeprowadzona kontrola była zgodna z prawem i dokonała rzetelnego ustalenia stanu faktycznego przedmiotowych działek. Pełnomocnik wnioskodawczyni zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając temu rozstrzygnięciu zasadniczo błąd w ustaleniach faktycznych i jego sprzeczność z zebranym materiałem dowodowym co skutkowało błędnym ustaleniem powierzchni zasiewów w sytuacji, gdy ustalenie powierzchni nastąpiło w oparciu o nieprawidłowy raport kontroli z dnia [...] r. Zarzucono, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie i nie podał o jakie przepisy prawa zostało ustalone, że w zaskarżonej decyzji o przyznaniu płatności ONW za 2009 r. stwierdzona różnica w powierzchni wynosi [...] ha, a w decyzji z tytułu tej samej płatności ONW za rok 2008 organy przyjęły powierzchnię upraw [...] ha - przy deklarowanej przez skarżącą powierzchni [...] ha. Organy obu instancji – powołując się na te same czynności kontrolne i ich wyniki, tj. protokół z kontroli z [...] r., wskazują zupełnie odmienne powierzchnie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi, w dodatkowym piśmie procesowym z [...] r. przytoczyła nadto szczegółowe wyliczenia powierzchni gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. Niewadliwe rozpatrzenie wniosku strony wymaga przede wszystkim poprawnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji publicznej wszystkich okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy, niezbędnych do podjęcia poprawnego rozstrzygnięcia, na podstawie tych przepisów prawa, które w sprawie tej znajdują zastosowanie. Zdaniem składu orzekającego, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w obecnie rozpoznawanym przypadku nie doprowadziło do ustaleń odpowiadających temu standardowi a także uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tzn. normie art. 107 § 3 k.p.a. Z ogólnego areału [...] ha zgłoszonego do dopłat przez zainteresowaną, organy wyłączyły – ogółem – 0,58 ha. Ustalenia te oparte zostały oparte na błędach we wniosku, stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] r. oraz na obliczeniach dokonanych – podczas kontroli administracyjnej dokumentacji pozostającej w dyspozycji organów – w ramach Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Tak wskazane źródła ustaleń dokonanych przez organy nie są przekonujące w świetle materiałów dowodowych i wynikających z nich ustaleń, poczynionych przez te same organy dla potrzeb rozpatrzenia podobnych wniosków strony skarżącej o płatności należne na 2008 r. Wydane w tamtym przedmiocie decyzje zostały zweryfikowane przez tutejszy Sąd wyrokami z dnia 27 stycznia 2010 r. (sygnatury akt: III SA/Wr 566/09 – w zakresie płatności ONW za 2008 r. oraz III SA/Wr 567/09 – w zakresie płatności bezpośrednich), w których skargi strony skarżącej zostały oddalone. Chodzi o to, że wówczas – powołując się na wyniki tej samej kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r. - organy, odnośnie pomocy finansowej z tytułu ONW za 2008 r., uzyskały odmienny wynik, a mianowicie uznały wtedy, że różnica między powierzchniami zadeklarowaną a stwierdzoną w odniesieniu do tych samych działek wynosi 0,29 ha a nie 0,58 ha jak przyjęły w roku 2009. Uzasadnienie decyzji obu organów, ani twierdzenia organu II instancji w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym nie wyjaśniają powodów tej rozbieżności, nie są bowiem jasne przesłanki faktyczne takiego przyjęcia ani przesłanki prawne. Zgodnie z prawidłami logiki, te same materiały dowodowe mogły ewentualnie skutkować wyłączeniem od płatności na 2008 i 2009 rok tego samego obszaru. Tymczasem w obecnie rozpoznawanej sprawie organy nie wskazały żadnych nowych okoliczności, które pozwoliłyby Sądowi skontrolować prawidłowość wyłączenia od dopłat na 2009 r. obszaru o 0,29 ha większego niż obszar, którego nie uwzględniono przy ustalaniu wysokości płatności należnych za 2008 r. ( tj. obszaru odpowiadającego przyjętej przez organy różnicy 0,58 ha za 2009 r. minus 0,29 ha różnicy przyjętej przez organy za 2008 r.). W tej sytuacji, nie sposób uznać za wystarczające niejasne wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu obecnie skarżonej decyzji, na stronie 7 (z dnia [...] r.), wedle którego "Zdaniem organu odwoławczego - powierzchnia faktycznie użytkowana odpowiada powierzchni zmierzonej w terenie (bez uwzględnienia tolerancji), natomiast powierzchnia stwierdzona uwzględnia tolerancję błędu pomiaru. Zatem może być ona większa od powierzchni zmierzonej, przy czym powierzchnia zmierzona odpowiada powierzchni faktycznie użytkowanej. W raporcie z kontroli na miejscu nr [...] odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia zmierzona wynosiła [...] ha i taka wartość została uwzględniona w kampanii 2009 r., natomiast ze względu na wyznaczoną tolerancję 0,13 ha stwierdzono powierzchnię [...] ha, którą uwzględniono w kampanii 2008 r. Zatem różnica dotycząca powierzchni w poszczególnych latach wynosi 0,01 ha. Z kolei dla działki ewidencyjnej nr [...] powierzchnia zmierzona i stwierdzona wynosiła [...] ha i taka powierzchnia została zakwalifikowana do płatności w kampanii 2009 r. Dalsza rozbieżność pomiędzy powierzchniami w latach 2008 i 2009 wiąże się z faktem, zastosowania kompensacji powierzchni dotyczącej działki rolnej [...] (deklarowana [...] ha a stwierdzona [...] ha, różnica 0,28 ha. W roku 2008 zastosowano kompensację powierzchni, niedopuszczalną w 2009 r." Organ w szczególności nie wyjaśnił na jakiej podstawie faktycznej i prawnej, czyli z jakich względów, tak zwana, bliżej nieokreślona, "kompensacja" działki rolnej D jest niedopuszczalna w 2009 r. a była dopuszczalna w roku 2008 oraz dlaczego - w odniesieniu do działki nr [...] - możliwa była do przyjęcia tolerancja pomiaru o 0,13 ha tylko w roku 2008 a już nie w 2009. Takie ogólnikowe stwierdzenia – przy jednoczesnym braku wszechstronnego wskazania wszystkich okoliczności faktycznych i wyraźnego przytoczenia norm prawnych, z których ustalenia takie wynikają – nie są dopuszczalne podług dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Niepełne uzasadnienie decyzji nie pozwala stronie postępowania na zrozumienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a także nie poddaje się tym samym kontroli Sądu. Świadczy to bowiem o ocenie dokonanej przez organ dowolnie, bez zachowania granic swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., gdyż w tej materii uzasadnienie faktyczne i prawne nie jest wyczerpujące i budzi wątpliwości. Właśnie to naruszenie proceduralne, które z oczywistych powodów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, obligowało skład orzekający do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku). Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania wnioskodawczyni od pierwszoinstancyjnej decyzji należy dokładnie wyjaśnić, co stanowiło podstawę faktyczną i prawną, która przesądziła o dokonaniu większych wyłączeń obszarowych (w stosunku do powierzchni zadeklarowanej do dopłat na 2009 r.) niż w 2008 r. Orzeczenie o kosztach (punkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III wyroku wynika natomiast z konieczności uwzględnienia przez Sąd dyspozycji art. 152 p.p.s.a.