III SA/Wr 893/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A. L. (dalej jako skarżący) na postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr znak [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta B. orzekł o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Organ pierwszej instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie tym, że decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], kierująca skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), jest prawomocna i ostateczna. Została bowiem utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt [...]. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu at. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.). W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na dowolnym uznaniu, że wnioskodawca domagał pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w sytuacji gdy - co wynikało już z pobieżnej analizy wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. - wnioskodawca domagał się zawieszenia postępowania wszczętego na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 2014 r., które było postępowaniem w sprawie cofnięcia wnioskodawcy uprawnień do kierowania pojazdami, a zatem postępowania o odmiennym przedmiocie; a w konsekwencji; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 124 § 1 k.p.a. poprzez nie zawarcie w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia co do kwestii, która była przedmiotem wniosku na skutek którego zaskarżone postanowienie zostało wydane. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie postanowienie organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez wydanie decyzji wyznaczającej mu nowy termin do sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami kat. B. wszczętego przez Starostę B. w dniu [...] lipca 2014 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzając na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 k.p.a. niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. podniosło, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. Kodeks wyróżnia postanowienia, które mogą być zaskarżone zażaleniem oraz postanowienia, na które zażalenie (samoistne) nie przysługuje. Natomiast o tym, z jakiego rodzaju postanowieniem mamy do czynienia decyduje to, czy w Kodeksie znajduje się przepis, mówiący wyraźnie o możliwości zaskarżenia danego rodzaju postanowienia zażaleniem. Brak takiego zapisu oznacza brak możliwości samoistnego zaskarżenia postanowienia. Jak dalej wskazało Kolegium, w przypadku będącego przedmiotem niniejszego postępowania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma fakt, że z dniem [...] kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), zmieniająca brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. W ocenie Kolegium, które w tym zakresie powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, obecną treść powołanego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie (samoistne) przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ). Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 03 września 2014 r., sygn. II SA/Wr 220/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w postanowieniu z 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12. Kolegium wskazało ponadto, że prawa do skutecznego wniesienia zażalenia na podjęte postanowienie nie tworzy dla Strony samo błędne pouczenie Starosty B. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem w tym względzie treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło także, że zasada dwuinstancyjności o której mowa w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 15 k.p.a. ma też to znaczenie, że przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, rozpoznającego wniesiony przez stronę środek zaskarżenia, może być wyłącznie ta sama sprawa (kwestia procesowa), której dotyczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem rozstrzygać o kwestiach nieobjętych uprzednim rozstrzygnięciem, będąc związany granicami sprawy (kwestii procesowej), o której orzeczono w pierwszej instancji. Stąd też wniosek zawarty w zażaleniu a dotyczący wydania przez Kolegium decyzji o wyznaczeniu skarżącemu nowego terminu do sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. skarżący poniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie nieprawidłowej wykładni art. 141 § 3 k.p.a. polegającej na dowolnym uznaniu, że przepis ten w obecnym brzmieniu nie pozwala na wniesienie samoistnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu po zmianie dokonanej w dniu [...] kwietnia 2011 r., powinna wskazywać, że zażalenie takie jest dopuszczalne, a wyłączona została jedynie możliwość wniesienia zażalenia od decyzji o podjęciu zawieszonego postępowania. Wskazując powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, jakoby już sama wykładnia językowa przepisu art. 101 § 3 k.p.a., po jego nowelizacji, umożliwiała składanie zażaleń wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania na nowo. Według skarżącego znowelizowany przepis wyłącza możliwość wniesienia zażalenia wyłącznie na postanowienie o podjęciu na nowo postępowania zawieszonego. Zawężeniu uległo bowiem rozumienie pojęcia postanowienia "w sprawie zawieszenia", wobec wyłączenia spod niego postanowień "w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania", jednakże wciąż obejmuje swoim zakresem zarówno zawieszenie, jak i odmowę zawieszenia. Skarżący podkreślił, że nie istnieje argument wykładni językowej, który nakazywałby jako postanowienie "w sprawie zawieszenia" uznawać jedynie postanowienie o zawieszeniu, z wyłączeniem postanowienia odmownego. Skarżący podniósł także, ze wbrew stanowisku organu odwoławczego, linia orzecznicza sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednoznaczna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działania administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd jest zatem władny dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy takiego zarzutu nie podniesiono w skardze, kierując się wszakże oceną legalności działań organu i całokształtem aspektów prawnych sprawy objętej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosując wskazane wyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podnosi to skarżący. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Starosta B. w dniu [...] lipca 2014 r. wszczął wobec skarżącego z urzędu postępowanie w przedmiocie "wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień kat. B w trybie art. 140 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym". Zawiadomienie o tym fakcie, wydane na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., [...], organ doręczył skarżącemu w dniu [...] lipca 2014 r. W piśmie tym organ administracyjny wskazał, że przesłanką wszczęcia postępowania było nie poddanie przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi, w terminie wyznaczonym decyzją organu z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. (poz. 26 akt administracyjnych). W odpowiedzi skarżący wniósł pismem z dnia [...] lipca 2014 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego i wyznaczenie mu nowego terminu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Co istotne skarżący wskazał, że jego wniosek dotyczy sprawy o nr [...] a więc postępowania wszczętego z dniem [...] lipca 2014 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień. Tymczasem, Starosta B. odmawiając zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., oznaczył przedmiot postępowania jako: "w sprawie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień", nadając temu rozstrzygnięciu inny nr porządkowy "[...]". W tym też zakresie procedowało następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., wydając w dniu [...] października 2014 r. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. I to pomimo faktu, że skarżący w zażaleniu z dnia [...] września 2014 r., uznanego następnie przez Kolegium za niedopuszczalne, zarzucił organowi pierwszej instancji błąd w tym zakresie. Skarżący zarzucił bowiem organowi pierwszej instancji dowolne uznanie, że: "wnioskodawca domagał się pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień domagał się zawieszenia postepowania wszczętego na podstawie decyzji, w sytuacji gdy - co wynikało już z pobieżnej analizy wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. - wnioskodawca Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 2014 r., które było postępowanie w sprawę cofnięcia wnioskodawcy uprawnień do kierowania pojazdami, a zatem postępowania w odmiennym przedmiocie". Pomimo precyzyjnego sformułowania zarzutu w tym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. całkowicie pominęło żądanie skarżącego, skupiając się jedynie na kwestii dopuszczalności wniesienia samego zażalenia. Tymczasem, podobnie jak w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, zażalenie wyznacza zakres przedmiotowy postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zgodnie art. 61 § 1 k.p.a., który ma również odpowiednie zastosowanie do postępowania zażaleniowego na podstawie art. 140 i 144 k.p.a., organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, co jest przedmiotem postępowania. Wszelkie wątpliwości jest zobowiązany rozstrzygać tu w oparciu o wyraźne stanowisko strony, a nie samodzielnie kształtować jej interes prawny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy samodzielnie zadecydował o przedmiocie zaskarżenia, pomimo powzięcia istotnych wątpliwości co do jego zakresu, na co wskazuje jednoznacznie uzasadnienie rozstrzygnięcia tego organu. Organ mianowicie podniósł, że żądanie skarżącego dotyczące wyznaczenia jego osobie nowego terminu do przeprowadzenia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do prowadzenia pojazdów kat. B pozostaje poza przedmiotem postępowania odwoławczego, podczas, gdy skarżący konsekwentnie podnosił te żądanie, zarówno w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. jak i w zażaleniu z dnia [...] września 2014 r. Powyższe prowadzi także do wniosku, że zarówno postanowienie Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., zostały wydane poza ramami postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Starostę B. w dniu [...] lipca 2014 r., o czym świadczy nie tylko inne określenie przedmiotu postępowania (odebranie uprawnień do prowadzenia pojazdów a kontrolne sprawdzenie kwalifikacji) ale również inny nr porządkowy sprawy. Niezbędne jest równie wskazanie , że w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja Starosty B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji w zakresie prowadzenia pojazdów kat. B. Postępowanie to zostało zatem skutecznie zamknięte. Jednym zaś ze skutków nie przystąpienia przez skarżącego do weryfikacji jego kwalifikacji, było wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. z dniem [...] lipca 2014 r. przez Starostę B. Co prawda organ ten wydał w dniu [...] listopada 2013 r. ponownie decyzję o wyznaczeniu skarżącemu terminu na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji (nr [...]), jednakże wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r. ,sygn. akt [...], została ona uznana za nieważną, wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., z uwagi na naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Wobec powyższego w sprawie nie toczy się jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolę jego kwalifikacji jako kierowcy. Nie ma również żadnej wzmianki w aktach, by jakiekolwiek postępowanie administracyjne o nr [...] zostało wszczęte. Postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności procesowych, uregulowanych prawem, podejmowanych przez organy administracyjne oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest to proces sformalizowany. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega wszczęciu, zaś jego koniec wyznacza załatwienie sprawy administracyjnej (wydanie decyzji - art. 104 k.p.a.) bądź umorzenie postępowania (art. 105 k.p.a) . W świetle powołanych przepisów oczywiste jest, że wszelkie czynności procesowe mogą być podejmowane tylko we wskazanych ramach. Dotyczy to również kwestii wpadkowych, takich jak procedowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. postanowieniami. Podkreślić tu należy posłużenie się przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowaniem "w toku postępowania", co jednoznacznie umiejscawia postanowienia w granicach postępowania. Wymaga przy tym podkreślenia, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna w tym względzie żadnych wyjątków. Skoro z akt administracyjnych nie wynika, aby wobec skarżącego zostało wszczęte odrębne postępowanie w przedmiocie ponownego kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji (poprzednie zakończyło się prawomocną i ostateczną decyzją) to uznać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. jak i poprzedzające je postanowienie Starosty B. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego rozstrzygnięcia te na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. należało uchylić. O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.