III SA/Wr 93/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego R. W. od wydanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w dniu [...] lipca 2012 r. na [...] na wysokości nr [...] we W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – prowadzeniem robót związanych z wpięciem kanalizacji deszczowej, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe decyzje ostały wydane w opisanym stanie faktycznym: Skarżący w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. zajmował pas drogowy drogi gminnej [...] we W. na wysokości nr [...], o powierzchni 54 m2 (jezdnia przy utrzymaniu ruchu) i 5,40 m2 (chodnik), w celu prowadzenia robót związanych z wpięciem kanalizacji deszczowej, na podstawie zezwolenia zarządcy drogi z dnia [...] lipca 2012 r. Powyższe zezwolenie zostało udzielone w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. W dniu [...] lipca 2012 r. (sobota) o godz. [...] skarżący wysłał faks do siedziby Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z wnioskiem o przedłużenie zajęcia pasa drogowego w ulicy [...] od dnia [...].07.2012 r. do dnia [...].07.2012 r. wg decyzji wydanej na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. udzielono mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. powołano się przy tym na art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odstępuję się od uzasadnienia decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony. Skarżący w dniu [...] lipca 2012 r. o godzinie 20:05 ponownie faksem wniósł o przedłużenie zajęcia pasa drogowego od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. na warunkach wcześniej wydanego zezwolenia i decyzją Prezydenta W. otrzymał powyższe zezwolenia zgodnie ze swoim wnioskiem. W dniu [...] lipca skarżący zgłosił zakończenie prac i przywrócenie stanu poprzedniego. W dniu [...] sierpnia 2012 . zostało wobec skarżącego wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej - ulicy [...] we W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, prowadzeniem robót związanych z wpięciem kanalizacji deszczowej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. została na skarżącego nałożona kara pieniężna w wysokości 2.322 zł. za zajęcie w dniu [...] lipca 2012 r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] lipca 2012 r. Utrzymując w mocy zaskarżoną przez R. W. decyzję w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO we W. wskazało, że z uwagi na czasowy charakter uprawnienia do zajmowania pasa drogowego wynikającego z wydanego zezwolenia podmiot zajmujący pas drogowy (inwestor) powinien zakończyć prace (roboty) w pasie drogowym i spełnić warunki zezwolenia polegające m. in. na przywróceniu poprzedniego stanu pasa drogowego, najpóźniej w ostatnim dniu terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. W niniejszym przypadku czynności te powinny być zatem przeprowadzone [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy wskazując na materiał dowodowy zebrany w sprawie podkreślił, że roboty w pasie drogowym opisanej drogi publicznej prowadzone były do dnia [...] lipca 2012 r., z tym, że w dniu [...] lipca 2012 r. i [...] lipca 2012 r. prace te były wykonywane na podstawie zezwoleń zarządcy drogi, które były tożsame w zakresie celu i powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz elementów zajętego pasa drogowego z treścią pierwszego zezwolenia z dnia [...] lipca 2012 r., zgodnie z wnioskami skarżącego. Natomiast skarżący nie uzyskał zezwolenia na zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego opisanej drogi publicznej na dzień [...] lipca 2012 r. SKO we W. wyjaśnił, że bezspornym jest, że przed upływem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w wymienionym zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] lipca 2012 r. R. W., w celu kontynuacji zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót, był zobowiązany do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, zgodnie z wymogiem art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium wysłanie w dniu [...] lipca 2012 r. faksu skierowanego do organu pierwszej instancji (Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.) o godz. 19:35 z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zwalnia inwestora od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z dnia [...] lipca 2012 r. Bezspornym jest, że dzień [...] lipca 2012 r. stanowił sobotę, która jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. Faktem powszechnie znanym, że w soboty urzędy organów administracji publicznej, w tym samorządowej jak i rządowej, zwyczajowo nie pracują, a więc nie wykonują ustawowo określonych zadań tych organów, w tym nie prowadzą działalności orzeczniczej polegającej na wydawaniu decyzji administracyjnych. Wydanie decyzji administracyjnej w sobotę bądź niedzielę przez organ administracji publicznej, z powyższych względów, jest co do zasady niemożliwe. Jednocześnie przepisy prawa, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych, nie zawierają nakazu załatwiania, przez właściwe organy, spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej w dniach ustawowo wolnych od pracy (niedziele i święta) jak i dniach równorzędnych z tego rodzaju dniami (soboty). Źródła tej treści nakazu nie można upatrywać w wyrażonej w art. 35 Kpa zasadzie niezwłocznego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Oczywistym jest zatem, że wniosek skierowany do organu administracji publicznej - zarządcy drogi publicznej w sobotę o godz. 19.35 dotyczący wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być rozpatrzony wcześniej niż w najbliższym dniu powszednim (tj. w poniedziałek). W tym przypadku nie można zatem mówić o skutecznym tj. możliwym do niezwłocznego rozpatrzenia na dzień [...] lipca 2012 r. (sobota) i [...] lipca 2012 r. (niedziela) doręczeniu zarządcy drogi żądania wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało za organem pierwszej instancji, że zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ma charakter decyzji konstytutywnej, której zasadniczym celem jest tworzenie, uchylenie bądź zmiana sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa i która wywiera skutki prawne na przyszłość (ex nunc) dopiero od momentu jej wydania. Z tych też przyczyn oczywistym jest, że samo złożenie wniosku o wydanie tego rodzaju zezwolenia nie upoważnia wnioskodawcy - inwestora do natychmiastowego zajęcia pasa drogowego, albowiem uprawnienie to wynika wyłącznie z wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje tej kategorii mają charakter uznaniowy i pozytywne załatwienie sprawy przez zarządcę drogi tj. uzyskanie przez inwestora zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie ma waloru zdarzenia pewnego. Z powyższych przyczyn w opinii organu drugiej instancji brak zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji utrzymującego się stanu zajęcia pasa drogowego w okresie wykraczającym poza termin zajęcia określony w zezwoleniu zarządcy drogi powoduje po stronie inwestora odpowiedzialność, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i obliguje ten organ do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej. Kolegium uznało, że zastosowanie tego rodzaju sankcji w stosunku do Inwestora – R. W. w związku z zajęciem, w dniu [...] lipca 2012 r., pasa drogowego - ul. [...] na wysokości nr [...] we W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg tj. prowadzenie robót związanych z wpięciem kanalizacji deszczowej, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] lipca 2012 r. (Nr [...]) jest w pełni uzasadnione. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dokonując wymiaru przedmiotowej kary pieniężnej organ pierwszej instancji właściwie zastosował przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wysokość kary stanowi 10 - krotność opłaty ustalonej w oparciu o art. 40 ust. 4 tej ustawy o drogach publicznych wedle, którego opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Jeśli chodzi zaś o wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, zastosowano właściwe przepisy § 2 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 284, poz. 3106 z późn. zm.). Ponadto SKO we W. podkreśliło, że skarżący we wniesionym odwołaniu nie kwestionuje przyjętej w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji powierzchni zajęcia pasa drogowego ul. [...] we W. w dniu [...] lipca 2012 r. tj. 54 m2 jezdni przy utrzymaniu ruchu kołowego oraz 5,40 m2 chodnika. Niemniej jednak należy wyjaśnić, że na tego rodzaju zakres zajęcia pasa drogowego wskazał Inwestor nie tylko w pierwotnym zezwoleniu z dnia [...] lipca 2012 r. lecz również, w kolejnych wnioskach o "przedłużenie" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w tym, we wniosku wniesionym za pośrednictwem faksu z dnia [...] lipca 2012 r. Z powyższym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, względnie o ich uchylenie, wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do rażącego naruszenie prawa poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi pomimo braku decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa w dniu [...] lipca 2012 r., naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię/błędne zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy poprzez nałożenie na stronę stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi pomimo braku decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa w dniu [...] lipca 2012 r., naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7 k.p.a., 10 k.p.a, 77 par. 1, k.p.a., 79 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 par. 3 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez organ, że strona w dniu [...] lipca 2012 r. zajmowała 54 m2 jezdni i 5,40 m2 chodnika, pomimo wiarygodnych z wyjaśnień pełnomocnika w dniu tym zajęte były jedynie 9,5 m2 jezdni oraz braku jakichkolwiek innych dowodów (np. dokumentacji fotograficznej, protokołu z oględzin itp.) wskazujących, że zajęta była powierzchnia określona przez organ. Uzasadniając przedmiotowe zarzuty strona powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium we W. podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w tej sprawie i wniosło ojej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd przyjął, co następuje; Skarga jest zasadna. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012r.poz.270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako: "k.p.a.") oraz innych przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pomiędzy stroną a organami orzekającymi w sprawie było to, czy w ustalonych przez organy okolicznościach zasadne było nałożenie na stronę, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dla zastosowania wymienionego przepisu konieczne jest przesądzenie, że strona skarżąca podjęła działanie wymagające zezwolenia (wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy), ale uczyniła to bez jego uzyskania, ponieważ albo w ogóle nie występowała o zezwolenie albo też występowała, ale go nie uzyskała. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, poczynione dotychczas przez organy ustalenia, nie pozwalają na ocenę, że sytuacja taka miała miejsce. Nie budzi wątpliwości to, że strona podjęła w pasie drogowym działania, wymagające zezwolenia, a mianowicie prowadziła roboty związane z wpięciem kanalizacji deszczowej. Zaistniała zatem przesłanka, określona w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Nie jest wątpliwe także i to, że stronie nie odmówiono zajęcia pasa drogowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w okresie od [...] do [...] lipca 2012 r. skarżący nieprzerwanie zajmował teren pasa drogowego ul. [...] we W., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Pierwotna decyzja dotycząca zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym obejmowała termin do [...] do [...] lipca 2012 r. W dniu [...] lipca 2012 r., faxem, skarżący zwrócił się do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. "o przedłużenie zajęcia pasa drogowego w ulicy [...], od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. wg decyzji wydanej na zajęcie pasa drogowego". Fax ten wpłynął do siedziby Zarządu w dniu nadania ([...] lipca 2012 r.), a więc przed upływem terminu określonego w zezwoleniu. Wniosek ten zawierał również dokładne określenie terminu, co do którego skarżący domagał się wydania zezwolenia (od [...].07.2012 r. do [...].07.2012 r.). Podkreślenia wymaga, że oczywiste jest, że ustawa o drogach publicznych nie zna instytucji prawnej "przedłużenia terminu na zezwolenia zajęcia pasa drogowego. Zainteresowana strona musi wystąpić każdorazowo z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa z określeniem nowego terminu, a wszczęte postępowanie kończy się wydaniem nowej decyzji przez zarządcę drogi określającej termin lub odmową dalszego zajmowania pasa. Jednakże w potocznym języku przedsiębiorców, prowadzących prace w terenie pasa drogowego, termin ten jest stosowany. W dniu [...] lipca 2012 r. zarządca drogi wydał stronie decyzję pozytywną określającą termin zajęcia spornego pasa od dnia [...] lipca 2012 r. (sobota). W ostatnim dniu tak określonego terminu, skarżący złożył wniosek o wydanie nowego zezwolenia, wskazując na fakt, że w dni wolne od pracy nie pracuje żadna otoczarnia, dlatego nie może on zakończyć prac. W dniu [...] lipca 2012 r. (poniedziałek) organ pierwszoinstancyjny wydał decyzję określając termin zajęcia od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. Z aktu tego wynika, że odstąpiono od uzasadnienia decyzji jako w całości uwzględniającej żądanie strony na zasadzie art. 107 § 4 k.p.a. Decyzja ta bezspornie nie obejmowała zezwolenia na dzień [...] lipca 2012 r. (niedziela). W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek decyzji, dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na dzień [...] lipca 2012 r. i organy na taką decyzję w ogóle się nie powołują. Organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię występowania przez stronę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto zgodnie z art. 9 K.p.a. organy te są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a stosownie do art. 8 k.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przepisy te zostały naruszone. W sprawie istotne znaczenie ma, iż – jak to wynika z akt sprawy - w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. strona skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, wynikające z decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz organ I instancji wiązały w sprawie niniejszej przesłankę zajęcia pasa drogowego w dniu [...] lipca 2012 r. z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia z dnia [...] lipca 2012 r. z faktem, że na ten dzień strona nie legitymowała się stosownym zezwoleniem organu na zajęcie pasa drogowego w tym dniu albowiem zezwolenie wygasło w dniu [...] lipca 2012 r. Organy pominęły jednak to, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest niewątpliwie sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga wydania decyzji. Organ rozpoznając wniosek o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ocenia ponownie przesłanki negatywne lub pozytywne wydania zezwolenia. Tymczasem w dniu [...] lipca 2012 r. , a więc przed upływem terminu zezwolenia, wpłynął do organu wniosek o przedłużenie terminu, określający dokładnie nowy termin: od [...] do [...] lipca 2012 r. Mimo, że formalnie dotyczył przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę administracyjną w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego w określonym terminie. Wniosek ten należało rozpatrzyć w przewidzianej prawem formie, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Tymczasem organ wydając decyzję w dniu [...] lipca 2012r, wyraził zgodę na zajmowanie pasa drogowego od dnia [...] lipca do dnia [...] lipca 2012 r., nie orzekając w ogóle o części wniosku dotyczącej zezwolenia na zajęcia pasa drogi w dniu [...] lipca 2012 r. Niezrozumiałym jest więc dlaczego ta kolejna decyzja mimo wyraźnego wniosku strony, nie obejmowała również dnia wcześniejszego, tj. [...] lipca 2012 r. Nawet w przypadku, gdyby z jakichkolwiek powodów organ uznał, że brak jest przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, to jego obowiązkiem jest wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Dodatkowo, wobec zastosowania przy wydawaniu decyzji możliwości wynikającej z art. 107 § 4 k.p.a., wyraźna staje się sprzeczność pomiędzy odstąpieniem od uzasadnienia, a sentencją decyzji, bowiem ta nie rozstrzyga wniosku w całości pozytywnie. Należy mieć na względzie, że art. 7 K.p.a., w powiązaniu z regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 K.p.a., stanowi podstawę do interpretowania wniosku strony z uwzględnieniem intencji strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi strony postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania. Jednak, gdyby organ powziął wątpliwości co to tego, jaka była wola strony, to winien tę kwestię wyjaśnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ tego nie uczynił. Stwierdzić więc należy, że organ I instancji rozpatrując w dniu [...] lipca 2012 r. sprawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie orzekł o całości żądania strony, która konsekwentnie domagała się przedłużenia okresu zezwolenia od dnia [...] lipca 2012 r. Nie rozstrzygnął sprawy w tym zakresie co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). W takiej sytuacji, orzekanie o nałożeniu kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, należy uznać z kolei za przedwczesne. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] do [...] lipca 2012 r., organ I instancji postawił stronę, w sytuacji zajmowania pasa drogowego w dniu [...] czerwca 2012 r. roku bez zezwolenia, co powoduje dla strony niekorzystne skutki finansowe, w postaci obowiązku płacenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie można podzielić stanowiska organu, że rozpatrując wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ nie może wydać decyzji zezwalającej na okres, który już upłynął (wydać decyzji wstecz) bo takie postępowanie, w ocenie organu, stanowiłoby naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o. d. p. i prowadziłoby do usanowania zaistniałego już stanu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Oczywistym jest, że organ nie może wydać decyzji wstecz, lecz w ocenie Sądu wydając decyzje w dniu [...] lipca 2012 r. na dalsze zajmowanie pasa drogowego, nic nie stało na przeszkodzie określenie terminu zajęcia pasa drogowego od dnia [...] lipca 2012 r. Określenie terminu zajęcia pasa drogowego wymaga od organu kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (art. 7 k.p.a.).Podkreślić należy, że powyższe stanowisko organu powinno być zawarte w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na zajmowanie pasa w decyzji odmawiającej zezwolenia na dzień [...] lipca 2012 r. Żaden z organów rozpoznających sprawę nie wyjaśnił, jak wyglądałoby określenie w rozstrzygnięciu żądanego terminu zajęcia pasa drogowego przez stronę gdyby organ wydał decyzję po dniu [...] lipca 2012 r., lub w terminie 30-dniowym. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego o "przedłużenie zezwolenia" na zajęcie pasa drogowego po dniu [...] lipca 2012 r. złożony przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu, nie został prawidłowo rozpoznany przez organ administracyjny (nie orzeczono o całości żądania strony postępowania). Wprawdzie postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o "przedłużenie zezwolenia" były o tyle istotne, że gdyby nie zaistniały, to strona skarżąca mogłaby otrzymać w odpowiednim czasie "przedłużenie zezwolenia", lub też dostosować się do decyzji odmownej, co pozwoliłoby uniknąć jej zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno - administracyjnej na podstawie art. 40 ust.12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie mają rację organy orzekające w sprawie, że przepisy dotyczące wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mają charakter obligatoryjny. Nie oznacza to jednak, że organy są uprawnione do nałożenia takiej kary w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości co do tego, czy zajęciu pasa drogowego można przypisać cechę samowolności. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie oceniły całokształtu materiału dowodowego w łączności, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd stwierdził też, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przez co naruszyły art. 8 K.p.a. W przedmiocie udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót toczyło się kilka postępowań administracyjnych, w których właściwym był ten sam organ (Prezydent Miasta), w imieniu którego działał ten sam pracownik, który rozpoznawał sprawę i wydawał kolejne decyzje dotyczące dalszych terminów zajęcia tego samego pasa drogowego przez spółkę w celu przeprowadzania robót związanych z wymiana magistrali wodociągowej. Ten sam pracownik wydał również decyzję o nałożeniu kary pieniężnej po stwierdzeniu, że strona nie legitymuje się stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa na dzień [...] czerwca 2012r. Przepis art. 9 K.p.a. wyraźnie nakazuje organom administracji publicznej należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika natomiast, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek z urzędu wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Sąd orzekający podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. II GSK 472/12, w którym wyrażono pogląd, iż: "w przypadku ustalenia błędu ze strony organu, Sąd winien rozważyć na ile – zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania do działania organów państwa – strona może być obciążona negatywnymi konsekwencjami tego błędu. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 w sprawie 32457/05 Gashi v. Chorwacja (LEX nr 327111): Należy uznać, iż omyłki i błędy organów władzy państwowej powinny być tłumaczone z korzyścią dla osób nimi dotkniętych, w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie występuje inny, konkurencyjny interes prywatny. Innymi słowy, ryzyko każdej omyłki popełnianej przez organy władzy państwowej musi być ponoszone przez Państwo, a błędów nie można naprawiać kosztem zainteresowanej jednostki". Działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji, a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Oczywiście w tym miejscu można się powołać na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Jest to jednak podejście formalistyczne, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu ( zasada Konstantyna: "Przy rozważaniu wszelkich spraw należy brać bardziej pod uwagę sprawiedliwość i słuszność niż argumenty wynikające z formalizmu prawnego"). Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Organ rozważy ponownie przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajmowanie w dniu [...] czerwca 2012r. pasa drogowego bez zezwolenia, tj. z przekroczeniem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu lub naliczenie za ten dzień opłaty, tak jak za pozostały okres, na który zostało wydane zezwolenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.