III SA/Wr 936/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego. I Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r. (III SA/Wr 890/13) oddalił skargę zainteresowanej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO") we W., opisane w sentencji niniejszego rozstrzygnięcia. Skład Sądu, który wówczas rozpoznawał sprawę, uznał, iż przy wydawaniu przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. ("KRPA") opinii dotyczącej wniosku strony o wydanie zezwolenia na sprzedaż do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo nie doszło do naruszeń prawa (materialnego ani procesowego), które – w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a." – uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu zaskarżonych aktów. Organy obu instancji ustaliły następujący stan faktyczny sprawy. Punkt sprzedaży wnioskodawczyni usytuowany jest w odległości około 35 m od wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci. Podczas dokonanych oględzin stwierdzono, że do sklepu prowadzi betonowy chodnik o długości około 5 m, zakończony końcowym (ślepym) odcinkiem drogi dojazdowej do bloku, który wykorzystywany jest jako zatoka postojowa. Po lewej stronie tego chodnika znajduje się skwer wysiany trawą, na którym ustawiono 3 elementy infrastruktury ogrodowej wykonane z listewek i tworzące jednolity element o łącznej szerokości około 1,5 m i wysokości około 2 m. Organy przyjęły, że w tych okolicznościach pozytywne zaopiniowanie wniosku zainteresowanej nie było możliwe. Proponowany punkt sprzedaży koliduje bowiem z postanowieniami § 1 pkt 1 ust. 2 uchwały Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia, z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 165, poz. 2835 ze zm.; dalej – "uchwała RM Wrocławia"). Przepis ten zakazuje bowiem sytuowania punktów sprzedaży alkoholu w najbliższej okolicy wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci. Uwzględniając ustalenia faktyczne organów, skład Sądu rozpoznający skargę strony w sprawie III SA/Wr 890/13 powołał się na art. 21 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.; dalej "ustawa przeciwalkoholowa"), podzielając stanowisko organów, z następującą argumentacją: 1. Najbliższą okolicę punktu sprzedaży – w rozumieniu art. 21 ustawy przeciwalkoholowej – stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną, wśród których ustawodawca wymienił między innymi krawędź jezdni, jak również zabudowę, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy. 2. Zdaniem Sądu wyrokującego w 2014 r., drewniany ekran, o którym była mowa, z uwagi na jego konstrukcję nie jest przeszkodą, lecz ma jedynie stworzyć wrażenie, że taka trwała przeszkoda istnieje. Istnienie takiego ekranu nie eliminuje ponadto kontaktu wzrokowego i słuchowego pomiędzy sklepem strony a placem zabaw dla dzieci, bowiem tylko częściowo ogranicza dostęp do tego placu i kontakt wzrokowy. 3. Skład orzekający w 2014 r. za nietrafne uznał także twierdzenie skarżącej, że wzniesione wzdłuż sklepu krawędzie jezdni wykluczają kontakt wzrokowy i głosowy między placem zabaw a sklepem. Krawędź jezdni z natury rzeczy nie ogranicza takiego kontaktu i sama w sobie nie stanowi "trwałej przeszkody". Wprawdzie została ona wymieniona w art. 21 ustawy przeciwalkoholowej jako przykład takiej przeszkody, jednakże – uwzględniając wzorzec tzw. rozsądnego ustawodawcy – konieczne jest weryfikowanie w każdym konkretnym przypadku, czy krawędź jezdni stanowi rzeczywiście przeszkodę w dostępie do punktu, w którym miałby być sprzedawany alkohol. Sąd uznał w związku z tym, że za trwałą przeszkodę w takim rozumieniu można uznać np. krawędź jezdni oznaczoną wyraźnie krawężnikiem, ulicy o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do przekraczania jezdni (skrzyżowania, oznaczone przejścia dla pieszych, sygnalizatory świetlne), tym bardziej wtedy, gdy chodniki są wprost odgraniczone od jezdni barierkami (czy innymi fizycznymi urządzeniami) uniemożliwiającymi wprost przejście jezdni przez pieszego. W ocenie składu orzekającego w 2014 r., przeciwny pogląd – oparty w istocie wyłącznie na wyrwaniu z kontekstu samego tylko zwrotu "krawędź jezdni", bez uwzględnienia sposobu ujęcia całej wypowiedzi normatywnej zawartej w interpretowanym przepisie ustawy – prowadziłby do wykładni nie znajdującej wsparcia w regułach językowo-gramatycznych, a ponadto byłby sprzeczny z jednym z podstawowych celów ustawy – ograniczania dostępności alkoholu. W konsekwencji, ferując wyrok w dniu 7 marca 2014 r. (III SA/Wr 890/13), orzekający wówczas skład Sądu podzielił stanowisko organów administracji, że sklepu skarżącej nie oddziela od placu zabaw żadna trwała przeszkoda o charakterze faktycznym, która ze względu na swój charakter uniemożliwiałaby dostęp do tego placu. Za taką trwałą przeszkodę (w rozumieniu art. 21 ustawy przeciwalkoholowej) nie mogą być uznane ani drewniany ekran ochronny, ani krawędź jezdni, bowiem elementy te częściowo tylko ograniczają – lecz nie "uniemożliwiają" – dostęp do sklepu skarżącej. II Wyrok tutejszego Sądu (z dnia 7 marca 2014 r., III SA/Wr 890/13) został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony skarżącej, wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r. (II GSK 1411/14), a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, iż NSA uznał za niezasadne sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz wskazanych tam przepisów Konstytucji RP. W ocenie NSA, na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza zarzut zbyt swobodnej i szerokiej interpretacji postanowienia § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały RM Wrocławia, w szczególności dlatego, że są to postanowienia stanowiące lex specialis w stosunku do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Uwzględniając zasadę, iż przepisy szczególne nie mogą być rozszerzająco ani stosowani, ani interpretowane, trudno przyjąć (zdaniem NSA), że skoro art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy przeciwalkoholowej nie zawiera żadnych kryteriów – wskazówek, którymi kierować się ma organ wydający opinię, co miałoby oznaczać dopuszczalność zastosowania przez organ opiniujący kryteriów o charakterze subiektywnym, mieszczących się w granicach uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił dalej, iż nie jest wcale tak oczywiste, że użyte w § 1 pkt 1 ust. 2 uchwały RM Wrocławia pojęcie "najbliższa okolica" ma odpowiadać definicji pojęcia "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych". Gdyby tak miało być, powinna o tym stanowić sama uchwała, jeśli taka byłaby intencja jej autorów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z brzmienia art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy przeciwalkoholowej – jedynego przepisu, który nawiązuje wprost do pojęcia zdefiniowanego w art. 21 pkt 1 tej samej ustawy – wynika, iż nie ma on nic wspólnego z ograniczaniem dostępu do alkoholu, jak to przyjęły organy administracji i tutejszy Sąd, bez przeprowadzenia wywodu uzasadniającego konkluzję tego rodzaju. Odnosząc się do konkretnych dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego NSA wywodził o konieczności odniesienia się do tego, czy w sprawie można w ogóle mówić o jakimkolwiek wyodrębnieniu placu zabaw dla dzieci, którego sprawa dotyczy. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że plac ten nie przylega w ogóle do jezdni, nie jest więc ograniczony jej krawędzią i krawężnikiem. Nie ma też żadnej trwałej przeszkody faktycznej uniemożliwiającej dostęp do niego. Przeciwnie, przez plac przeprowadzony jest ciąg pieszy, niczym (nawet krawężnikiem) nie ogrodzony od samego placu. Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił wreszcie brak poddania kontroli twierdzenia organów, zgodnie z którym, mimo drewnianych paneli istnieje kontakt wzrokowy i głosowy na dystansie 35 m. Chodzi o to, czy kontakt ten dotyczy samego wnętrza sklepu, czy też przestrzeni na zewnątrz tego obiektu. Istotne jest także co należy rozumieć pod pojęciem kontaktu głosowego. Czy organy rozumiały tu możliwość wymiany informacji głosem (bez użycia np. telefonu komórkowego), czy też możliwość usłyszenia jakichś dźwięków z placu zabaw w sklepie (lub na placu zabaw – ze sklepu). Uchylając poprzedni wyrok tutejszego Sądu (z przywołanych przyczyn), Naczelny Sąd Administracyjny, sformułował pięć konkretnych zaleceń co do dalszego postępowania (s. 10-11 uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2015 r., II GSK 1411/ 14). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: III Podług art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z końcowego fragmentu uzasadnienia wyroku NSA, o którym mowa, wynika, iż za kluczowe Sąd ten uznał zachowanie granic swobodnego uznania, zakreślonych w art. 7 k.p.a., ale także w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie NSA, w kontekście tych przepisów nie może być obojętne, że przy niezmienionych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych (o ile taka sytuacja zachodzi, jak twierdzi strona skarżąca) i przy pozytywnym stanowisku lokalnej społeczności, nowemu przedsiębiorcy ogranicza się prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym punkcie sprzedaży, w którym poprzedni przedsiębiorca nie został dotknięty takimi ograniczeniami. Skoro w zaskarżonych postanowieniach powołano się na przepis § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały RM Wrocławia, nieuprawnione jest – w ocenie NSA – stanowisko o dopuszczalności dowolnych, subiektywnych ocen organu przy wymaganym przez prawodawcę opiniowaniu wniosków alkoholowych. Zamiast formułowania tego rodzaju ocen, należy ustalić prawidłowe znaczenie każdego z pojęć użytych w tym przepisie ("placu zabaw dla dzieci", jego "wyodrębnienia" oraz "zagospodarowania"). Za niedopuszczalny uznał także NSA proces uzupełniania ustawodawcy poprzez wprowadzanie do definicji ustawowych (nawet tych, które stosuje się per analogiam) nowych (własnych) kryteriów, które mają w ostatecznym rezultacie ograniczać prawa podmiotowe. Trzeba wreszcie pamiętać i o tym – na co również zwrócił uwagę NSA, iż dokonywana wykładnia – tak jak i same przepisy, których ona dotyczy – mają charakter abstrakcyjny. Interpretacja art. 21 pkt 1 ustawy przeciwalkoholowej musi być zatem uniwersalna, niezależnie od tego, czy dotyczy np. terenów w znacznym stopniu zurbanizowanych, czy też miejscowości pozbawionych np. sygnalizacji świetlnej czy innych elementów infrastruktury drogowej oraz bez wyznaczonych przejść dla pieszych. IV Ponieważ zalecenia NSA, przedstawione w poprzedniej części (III) niniejszego uzasadnienia dotyczą również organu opiniującego (KRPA) oraz organu drugiej instancji i wymagają dokonania dodatkowych ustaleń, przeto, w celu dokonania przez organy ponownej, niewadliwej już oceny wniosku z punktu widzenia zaleceń pomieszczonych w uzasadnieniu wyroku tegoż Sądu z dnia 23 lipca 2015 r. (II GSK 1411/14), zaskarżone postanowienia obu organów administracji należało uchylić w całości (pkt I wyroku). O kosztach postępowania (punkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając to, iż o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł już NSA w 2. punkcie wyroku z dnia 23 lipca 2015 r. (II GSK 1411/14).