III SA/Wr 941/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi K. K. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 14 lipca 2020 r. nr 470000/71/178272/2020/RDZ odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżący w dniu 10 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu) złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec-maj 2020 r. (pkt II ppkt 2 wniosku RDZ). W aktach tych znajdują też kopie dokumentów dotyczących postępowania upadłościowego skarżącego jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, w tym postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia Fabrycznej z 30 października 2018 r. o sygn. akt VIII GUp 75/17 o ustaleniu planu spłaty wierzycieli, a także ogłoszenie w MSiG z 4 maja 2020 r. (nr 20099) informujące o uprawomocnieniu się z dniem 7 listopada 2018 r. ww. postanowienia i zakończeniu z mocy prawa postępowania upadłościowego (art. 49114 ust. 3 Prawa upadłościowego). Zaskarżoną decyzją organ odmówił skarżącemu ww. zwolnienia – w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołując art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") W uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 oraz art. 15zzzh ustawy COVID-19. Wyjaśnił, że zwolnienie - o które strona wystąpiła - stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, określonej w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 91 I z 20 marca 2020 r.- dalej: "Komunikat Komisji z 20 marca 2020 r.). Do Komunikatu tego odwołuje się art. 15zzzh ust. 2 ustawy COVID-19. Komunikat Komisji z 20 marca 2020 r. wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.; dalej: "rozporządzenie nr 651/2014") w dniu 31 grudnia 2019 r. Wskazał, że w dniu 18 maja 2017 r. ogłoszono w stosunku do skarżącego upadłość, co oznacza, że na dzień 31 grudnia 2019 r. skarżący znajdował się w trudnej sytuacji. Tym samym organ nie mógł zwolnić skarżącego z opłacania należności z tytułu składek. W skardze na tę decyzję strona zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 123 u.s.u.s. wyrażające się w braku wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego – i w konsekwencji przyjęciu, że skarżący w dniu 31 grudnia 2019 r. był "przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji" w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem skarżący ogłosił upadłość w 2017 r. i była to tzw. upadłość konsumencka (nie związana z prowadzeniem działalności gospodarczej), zaś działalność gospodarczą prowadzi dopiero od dnia 12 listopada 2019 r. i choćby z tego powodu nie może być uznany za "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji"; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 6) w zw. z § 3 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. wyrażające się w braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności faktów uznanych za udowodnione wraz ze wskazaniem dowodów, na których organ się oparł - w zakresie uznania przez organ za udowodniony faktu ogłoszenia przez skarżącego upadłości w dniu 18 maja 2017 r.; 3) w konsekwencji powyższych naruszeń – obrazę prawa materialnego, a to art. 31zo ustawy COVID-19 poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, chociaż zachodziły podstawy do jego zastosowania i zwolnienia skarżącego z obowiązku zapłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r. Wskazując na te zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wydruku z MSIG z 30 maja 2017 r. celem wykazania, że ogłoszona wobec strony upadłość ma charakter konsumencki, oraz wydruku z CEIDG celem wykazania, że strona rozpoczęła działalność gospodarcza w dniu 12 listopada 2019 r., zatem ponad 2 lata po ogłoszeniu upadłości konsumenckiej. W uzasadnieniu skargi uargumentował jej zarzuty i wnioski. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 453/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 23 lipca 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 3149/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 30 listopada 2021 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 941/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ZUS z dnia 14 lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Skarżący nie skorzystał z prawa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uregulowanego w art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Wedle organu skarżący nie spełnił warunków tego zwolnienia, bowiem została w stosunku do niego ogłoszona upadłość (18 maja 2017 r.), wobec czego znajduje się w trudnej sytuacji, o której mowa w rozporządzeniu nr 651/2014. Okoliczność ta uniemożliwia udzielenie pomocy publicznej, do której kwalifikuje się zwolnienie, o którym mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Z kolei strona wskazuje, że nie znajduje się w trudnej sytuacji, która wykluczałaby ją z udzielenia zwolnienia z opłacania składek z tytułu ubezpieczenia. Wobec skarżącego została bowiem ogłoszona upadłość konsumencka (jako osoby nieprowadzącej działalności gospodarczej). Tymczasem z rozporządzenia nr 651/2014 r. wynika, że wyłączenie pomocy publicznej obejmuje przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji, a strona dopiero od 12 listopada 2019 r. prowadzi działalność gospodarczą. Nie ma wątpliwości, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s., art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19. Sąd zauważa – co nie jest sporne w sprawie – że skarżący we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. (złożonego w dniu 10 kwietnia 2020 r.) w każdym z przypadków ujętych w pkt 4.2 tego wniosku (Informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej podmiotu, któremu ma być udzielona pomoc publiczna – wg stanu na 31.12.2020 r. zgodnie z Komunikatem Komisji 2020/C 91 I/01 z 20.03.2020 r.) zaznaczył odpowiedzi negatywne. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący jako osoba fizyczna nieprowadzącą działalności gospodarczej był objęty upadłością konsumencką, a postępowanie upadłościowe uległo zakończeniu z mocy prawa na podstawie art. 49114 ust. 3 Prawa upadłościowego prawomocnie z dniem 7 listopada 2018 r. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja uchyla się kontroli sądowej. Uzasadnienie tej decyzji nie pozwala bowiem na weryfikację przyjętej w sprawie oceny faktów i jej wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a także - toku rozumowania organu. Nie wiadomo, dlaczego organ uznał, że ogłoszona w dniu 18 maja 2017 r. upadłość konsumencka skarżącego (a dowodu na to ogłoszenie brakuje w aktach sprawy, choć strona tego nie kwestionuje) wyklucza skarżącego z prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, uregulowanego w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, jak również czy istnieje różnica pomiędzy upadłością konsumencką a upadłością przedsiębiorstwa w zakresie stosowania pomocy publicznej na warunkach określonych w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie. Zaskarżona decyzja podaje treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 oraz art. 15zzzh ust. 2 ustawy COVID-19 oraz dwa ogólne wnioski z Prawa upadłościowego bez wskazania konkretnych przepisów. Abstrahując od pierwszego zagadnienia, nie sposób też wywnioskować z uzasadnienia decyzji, czy na jakiej podstawie organ przyjął, że postępowanie upadłościowe rzeczywiście trwa na dzień 31 grudnia 2019 r. – w kontekście dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Nie wynika też z tej decyzji wykładnia prawa (w tym w zakresie ograniczeń udzielania pomocy publicznej wskazanych w Komunikacie Komisji z 20 marca 2020 r.) odniesiona do ustaleń faktycznych, która doprowadziła organ do odmowy ww. zwolnienia. Nie pozwala też na weryfikację prawidłowości przyjętych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie z powodu brak kompletnej dokumentacji sprawy. Taki sposób uzasadnienia decyzji narusza art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a., zaś udokumentowany aktami sprawy przebieg tego postępowania dodatkowo wskazuje na naruszenie art. 9, art. 10 i art. 79a k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja w istocie pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie decyzji z 14 lipca 2020 r. uchyla się w konsekwencji kontroli legalności pod kątem powodów, dla których została wydana. Nie zawiera bowiem żadnych rozważań, które logicznie prowadziłyby do wniosku zawartego w rozstrzygnięciu. Tymczasem prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten określa zatem podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (wyrok NSA oz. W Krakowie z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych,orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Organ jest więc zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warunków tych nie może niweczyć okoliczność, którą Sąd dostrzega, że decyzje dotyczące zwolnienia z obowiązku opłacania składek (jako istotny element wsparcia podmiotów dotkniętych skutkami epidemii COVID-19) w zamyśle ustawodawcy mają być podejmowane szybko (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). W żadnym stopniu nie uzasadnia to odstąpienia od uzasadnienia decyzji lub sporządzenie go przez organ w sposób, który nie poddaje się kontroli legalności. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącemu nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 mimo oświadczenia złożonego we wniosku o zwolnienie w pkt 4.2. oraz treści dokumentów zebranych w sprawie. W tym stanie rzeczy dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji pozwoli na kontrolę legalności decyzji organu i rozważenie zgłoszonych przez stronę zarzutów skardze, które obecnie są przedwczesne - za wyjątkiem skutecznego zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. Zgłoszony przez stronę wniosek dowody powinien być rozpoznany przez organ w toku ponownego postępowania. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku, rozpatrzy wniosek z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i wyda decyzję, jeśli zaistnieją ku temu podstawy, a uzasadnienie decyzji sporządzi zgodnie z wymogami art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a.