III SA/Wr 954/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Barbara Ciołek, Anna Kuczyńska – Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) decyzją z 5 sierpnia 2020 r. (nr 190000/71/144861/2020/ZPWWO) odmówił P. B. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, strona) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za okres marzec 2020 r, kwiecień 2020 r., maj 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej "ustawa COVID-19"), w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu organ powołał art. 31zo ust. 2 i art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19. Wskazał, że w dniu 6 kwietnia 2020 r. wpłynął wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W wymaganym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. strona nie przekazała deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za okres wskazany we wniosku. W konsekwencji organ podkreślił, że nie miał możliwości zwolnienia strony skarżącej z opłacania należności z tytułu składek. Decyzja ta została doręczona stronie skarżącej w dniu 11 sierpnia 2020 r. (odebrał ją dorosły domownik). Pismem z 8 września 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 11 września 2020 r., strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z 30 września 2020 r. (nr 190000/71/144861-1/2020/ZPWWO) ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z 5 sierpnia 2020 r. została prawidłowo doręczona w dniu 11 sierpnia 2020 r. Pismem z 8 września 2020 r. (data wpływu do organu – 11 września 2020 r.) strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS zauważył, że wniosek ten został wniesiony z uchybieniem terminu, który upłynął 25 sierpnia 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o "uwzględnienie terminu ponownego rozpatrzenia wniosku". Podkreśliła, że decyzja z 5 sierpnia 2020 r. została wrzucona do skrzynki podczas jej pobytu na urlopie. Po powrocie (30 sierpnia 2020 r.) skontaktowała się z Biurem Rachunkowym, które prowadzi jej sprawę i złożyła w dniu 11 września 2020 r. wniosek o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zauważył, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., które było udzielane na wniosek skarżącej złożony do ZUS. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7 (czyli decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo), płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja z 5 sierpnia 2020 r. odmawiająca zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek został doręczona dorosłemu domownikowi w dniu 11 sierpnia 2020 r. Od tego dnia zaczął zatem biec czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten upływał 25 sierpnia 2020 r. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 11 września 2020 r. wpłynął do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że został on złożony z uchybieniem terminu. Oceniając stan sprawy uwzględnić trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ zobligowany był – przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu - udzielić stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W poddanej kontroli Sądu sprawie organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że uchybiła ona terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz, że warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taka informacja powinna być skierowana do strony po wpłynięciu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w przypadku braku takiego wniosku o przywrócenie terminu, organ był uprawniony i obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, że postępowanie z wniosku o udzielenie zwolnienia prowadzone było w szczególnych okolicznościach i na podstawie szczególnych przepisów związanych z epidemią COVID-19. W reakcji na epidemię COVID-19 wprowadzonych zostało szereg szczególnych rozwiązań służących przeciwdziałaniom skutkom COVID-19. Trwający stan epidemii powoduje również, że przepisy, w tym wdrażające pomoc dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami epidemii, są stale zmieniane i dostosowywane do aktualnych potrzeb. Celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali. Wobec zaistniałych okoliczności, w prowadzonych postepowaniach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z powoływanego art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Podkreślenia również wymaga, że stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegają częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadza również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., a zatem nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odnoszą się jednak do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii trwa od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). W ocenie Sądu wprowadzona zmiana wskazuje, że ustawodawca dostrzegł konieczność zapewnienia dodatkowej ochrony procesowej w zakresie skorzystania przez uprawnionych z rozwiązań pomocowych związanych z COVID 19. Sąd tym samym podziela stanowisko dopuszczające zastosowanie omawianego przepisu w tym okresie (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1332/21, z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1032/21). Kierując się celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, w ocenie Sądu uzasadnione jest, aby organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a. mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 742/21). W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ zobowiązany będzie poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, który powinien zawierać uzasadnienie, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. W tym celu organ wyznaczy stronie termin. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.