II OSK 790/18

Dnia 24 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 863/17 w sprawie ze skargi A.J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Po 863/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi A.J. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...]2017 r. nr [...]w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b."), postanowieniem z dnia [...]2016 r. nakazał A.J. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie altany na ogrodzie nr [...] w ROD "[...]" na działce nr [...]przy ul. [...]w L. oraz nałożył obowiązek przedstawienia szczegółowo wskazanych dokumentów. Jednocześnie zamieścił pouczenie, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie. Skarżąca w dniu [...]2017 r. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie. WINB, na podstawie art. 134, art. 123 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca"), postanowieniem z dnia [...]2017 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zaskarżone postanowienie zostało odebrane w dniu [...]2017 r. Brak pouczenia o możliwości złożenia na nie zażalenia wynikał z faktu, że w dniu jego wydania ustawa - Prawo budowlane nie przewidywała możliwości złożenia zażalenia na postanowienie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 P.b. Od 1 stycznia 2017 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), którą zmieniono m. in. treść art. 48 P.b., możliwe stało się złożenie zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy nowelizującej, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. WINB powołując się na brzmienie art. 57 § 1 i 141 § 2 K.p.a. wyjaśnił, że Skarżąca otrzymała postanowienie PINB w dniu [...]2017 r. co powoduje, że termin do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie upłynął w dniu [...]2017 r. Zażalenie z dnia [...]2017 r. zostało wniesione osobiście w dniu [...]2017 r., a zatem z przekroczeniem terminu. Nie został złożony wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. W tej sytuacji WINB zobligowany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesieniu zażalenia (art. 134 K.p.a.). W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia WINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że PINB wydał postanowienie w dniu [...]2016 r. Nowelizacja P.b., przyznająca uprawnienie do złożenia zażalenia na postanowienia wydane w trybie art. 48 ust. 2 P.b. nastąpiła ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Oznacza to, że co prawda w dniu wydania postanowienia ustawa zmieniająca nie weszła jeszcze w życie, jednak PINB miał świadomość, że doręczenie postanowienia i związanie jego treścią nastąpi już w momencie obowiązywania przepisów w nowym brzmieniu, a więc zamieszczone w postanowieniu pouczenie będzie błędne. Jednak procedowano tak, jakby zażalenie złożono w terminie, o czym świadczy m. in. pismo z dnia [...]2017 r., w którym PINB wskazał, że wniesione zażalenie na postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie w świetle przytoczonych argumentów. Dopiero po 5 miesiącach zażalenie skarżącej zostało uznane przez WINB za wniesione z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie i podkreślił, że co do zasady WINB słusznie uznał, że w rozpatrywanej sprawie Skarżącej przysługiwało zażalenie, niemniej jednak z innej przyczyny, niż wskazał to WINB. Uprawnienie to organ wywiódł z treści art. 26 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (tj. ustawy - Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zdaniem WSA przepis ten należy interpretować w ten sposób, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b P.b. wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej do wszystkich czynności podjętych w toczącym się postępowaniu do dnia 31 grudnia 2016 r. winny mieć zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, a do czynności podjętych po dniu 31 grudnia 2016 r. – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W sytuacji, gdy postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b. zostało wydane przed 1 stycznia 2017 r., a doręczone już po tej dacie, dla stwierdzenia dopuszczalności złożonego na nie zażalenia miarodajny jest stan prawny z daty jego doręczenia stronie, a nie z daty wydania. WSA podkreślił, że zgodnie z wypracowaną przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, akt administracyjny "istnieje" już w momencie jego wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, albowiem uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej może nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie lub ogłoszenie tego aktu. Samo wydanie aktu prawnego nie jest równoznaczne z wprowadzeniem go do obrotu prawnego, albowiem wola organu nie zostaje uzewnętrzniona jednostce przez zakomunikowanie, co pozbawia akt bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. Za prawidłowością tej tezy przemawia brzmienie art. 110 K.p.a. (organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej). Również art. 141 § 2 K.p.a., który stanowi o terminie do wniesienia zażalenia, powiązany jest ściśle z momentem doręczenia lub ogłoszenia postanowienia stronie. Zatem postanowienie PINB zostało wprowadzone do obrotu prawnego dopiero w dniu 4 stycznia 2017 r. poprzez doręczenie go stronom (Skarżącej i Zarządowi ROD), a więc pod rządami znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 P.b. Wobec tego wniesiony środek zaskarżenia był dopuszczalny. PINB nie mógł pouczyć Skarżącej o możliwych wariantach dopuszczalności zażalenia w treści postanowienia, ponieważ o tym decyduje data odbioru przesyłki zawierającej postanowienie. Akt administracyjny wchodzi do obrotu prawnego w dniu doręczenia go pierwszej ze stron (w dacie najwcześniejszego odbioru). Mogłoby więc okazać się, że jedna ze stron odebrałaby postanowienie przed 1 stycznia 2017 r., a druga strona już po tej dacie, i w tej sytuacji na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. nie przysługiwałoby zażalenie. WSA zaznaczył, że co do zasady obowiązek informowania stron wynikający z art. 9 K.p.a. (organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego), nie oznacza konieczności udzielania stronie wszelkich informacji prawnych. Jednak w specyfice rozpatrywanej sprawy WINB powinien mieć na uwadze również treść art. 112 K.p.a., że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wobec tego w realiach rozpoznawanej sprawy WINB kierując się treścią art. 9 K.p.a. w zw. z art. 112 K.p.a. i zdając sobie sprawę, że Skarżąca działa w sprawie osobiście, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, winien był w momencie wniesienia zażalenia poinformować żaląca się kiedy upłynął termin do wniesienia zażalenia i wezwać ją do podania, czy jednocześnie jej wolą jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wymienionego środka zaskarżenia. Skargę kasacyjną wniósł WINB (dalej: "Skarżący kasacyjnie") zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 134 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez WSA przepisu art. 134 K.p.a., 2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. i art. 112 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez WSA przepisu art. 9 K.p.a. i art. 112 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania wskazuje na niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu art. 134 P.p.s.a. Niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej upatruje również w nieprawidłowym zastosowaniu przez WSA przepisu art. 9 K.p.a. i art. 112 K.p.a. ze wspólną argumentacją, która odwołuje się do prawomocnego wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 826/17 (powinno być: "sygn. akt II SA/Po 862/17"). W wyroku tym przedmiotem kontroli było to samo postanowienie PINB z dnia [...]2016 r., które odebrano w dniu [...]2017 r. W obu sprawach zażalenia datowane na dzień [...]2017 r. złożono w dniu [...]2017 r. Obojgu żalącym termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu [...]2017 r. Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. WSA skargę oddalił uznając, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 K.p.a. Jeśli skarżący dowiedział się później o zmianie przepisów, które pozwalają na złożenie zażalenia, to winien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Wskazano, że przepis art. 112 K.p.a. nie ma charakteru absolutnego w takim znaczeniu, że późniejsza wiedza o przysługującym środku zaskarżenia nie wpływa na bieg ustawowego terminu do złożenia środka zaskarżenia. Treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że strona korzystająca z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. Zatem stanowisko, że organ odwoławczy winien wezwać Skarżącą do wskazania, czy jej wolą jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i procedować w zależności od czynności podjętych przez skarżącą, nie przekłada się na jakikolwiek przepis prawa administracyjnego proceduralnego. Ze względu na wspólną argumentację, łączna ocena opisanych zarzutów wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia treści art. 9 K.p.a. Przepis ten statuuje zasadę informowania stron i ma brzmienie: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Wskazany artykuł składa się z dwóch zdań: pierwsze, dotyczy obowiązku organów administracji udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków danej strony postępowania; drugie zdanie, nakłada na organy administracji obowiązek ochrony stron oraz innych osób uczestniczących w postępowaniu przed skutkami nieznajomości prawa. W orzecznictwie zasada informowania interpretowana jest w ten sposób, że obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób. Organy muszą zatem czuwać nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazuje się również, że realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1867/16, LEX 2345673, z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1734/17, LEX nr 2442791). Sumarycznie należy więc przyjąć, że w toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 K.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r. sygn. SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816, z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. II OSK 230/10, LEX nr 965211, z dnia 3 lutego 2011, sygn. II GSK 41/10, LEX nr 1071133). Podzielając przedstawione poglądy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w realiach sprawy zasadę informowania wyrażoną w art. 9 K.p.a. należy odczytać w powiązaniu z art. 112 K.p.a. Przepis ten stanowi, że "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Wydając w dniu 29 grudnia 2016 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. postanowienie PINB prawidłowo pouczył strony, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Ze względu jednak na wejście postanowienia do obrotu dopiero w dniu 4 stycznia 2017 r. (pierwsze doręczenie stronie) oraz zmianie od dnia 1 stycznia 2017 r. treści przepisu art. 48 P.b., możliwym stało się złożenie zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b. Tym samym pouczenie o braku możliwości zaskarżenia zawarte w postanowieniu PINB z dnia 29 grudnia 2016 r., z przyczyn od organu niezależnych, stało się wadliwe. Zatem w sytuacji złożenia przez Skarżącą zażalenia z uchybieniem terminu trafnie WSA stwierdził, że WINB winien zrealizować obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. i pouczyć Skarżącą o możliwości wniesienia wraz z zażaleniem podania o przywrócenie terminu. Brak takiego pouczenia słusznie został oceniony jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) tym bardziej, że Skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika. Wszystko to prowadzi do wniosku, że niezależnie od poglądu wyrażonego w innej sprawie (sygn. akt II SA/Po 862/17), zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 112 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. W konsekwencji, jako nieskuteczny jawi się również zarzut naruszenia art. 134 K.p.a., bowiem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia było przedwczesne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.